规则制定者的反转：从 WTO 成立到美国“退群”
第二次世界大战和冷战结束后，美国及其盟友在很大程度上制定了国际贸易和投资规则。关键在于，美国和欧盟推动了 1995 年世界贸易组织（WTO）的成立，旨在为其产品开放货物和服务贸易，加强对其知识产权的保护，并促使各国国内的贸易相关法律和制度更加接近美国和欧洲的法律与制度。发展中国家加入了世贸组织，但经常抱怨其规则存在偏向性。因此，有人指出，美国和欧盟能够通过规则主导全球经济。它们取得了巨大成功，因为世贸组织的规范改变了新兴经济体内经济体的法律和制度。
然而，到 2020 年，即世界贸易组织成立 25 年后，美国却成为最大的颠覆者——它对规则的限制感到失望，包括其制定新规则的能力。美国以“国家安全”和国家利益为名，公然违反世贸组织规则，甚至是为了保护美国的铝制壁板生产商，并施压各国阻止来自墨西哥和中美洲的移民。美国还使贸易争端解决机制失去效力，并威胁退出该组织。与此同时，英国——欧盟第二大经济体——通过公投决定脱离欧盟。随着民族主义政党在整个欧洲崛起，欧盟被迫转向内部以保护自身的生存，从而削弱了其在全球舞台上的作用。尽管欧盟继续捍卫多边主义，但自 1990 年代以来，由于欧元危机、内部在移民问题上的分歧、英国脱欧以及新冠疫情的冲击，其地位已远不如从前。
矛盾的是，中国和其他新兴经济体成为经济全球化及其监管规则的参与者和（有时）捍卫者，尽管它们自身也采取了民族主义的转向。在世界经济论坛达沃斯年会——这一全球机构的典范——之前，中国国家主席习近平在 2016 年的主旨演讲中宣布：“我们必须坚持发展全球自由贸易和投资，通过开放促进贸易和投资自由化与便利化，坚决反对保护主义。”
新兴大国的崛起与权力格局重塑
情况是如何发展到这一步的？新兴大国如何投资贸易法律以维护自身利益？这对它们自身的国内经济治理意味着什么？在中美竞争加剧、引发新一轮“经济冷战”的背景下，这对未来贸易法律秩序又意味着什么？
许多经济学家用效率来描述中国的崛起——西方专业知识与中国工资水平的结合，催生了一场“制造奇迹”，使中国成为世界的生产者。在他的书《大融合》理查德·鲍德温指出，20 世纪 90 年代信息和通信技术革命促使西方企业将商品和服务的生产外包给中国、印度等国家，通过全球供应链实现了生产环节的新式“解绑”。这种解绑“催生了一种新的工业竞争力模式——将七国集团（G7）的技术诀窍与发展中国家的劳动力相结合”。中国成为世界工厂。其占全球制造业的比重从 1990 年的 3% 飙升至 2015 年的 19%。西方企业将服务外包给印度，印度的服务出口额从 1997 年的 89 亿美元激增 22 倍以上，至 2018 年达到 2040 亿美元，同时其制造业也同步增长。此类增长引发了巴西极具竞争力的农业和矿业部门的商品繁荣。
这些经济转变推动了全球国内生产总值（GDP）份额的剧烈变化。短短 29 年间，七国集团（美国、日本、德国、英国、法国、加拿大和意大利）在全球 GDP 中的名义份额下降了 18 个百分点，从 1990 年的 64% 降至 2019 年的 46%，按购买力平价计算则降至 30%。相比之下，中国和印度的份额大幅上升。截至 2020 年初，中国、印度和巴西的全球 GDP 份额在名义上已接近美国的水平（分别为 21% 和 24%），在购买力方面则几乎使其翻倍（29% 对 15%）。不出十年，中国将再次成为全球最大的经济体。
正如政治学家所强调的那样，全球 GDP 份额的变化引发了权力格局的转变。当美国和欧洲转向内向型发展时，以中国为代表的新兴力量日益自信，并成为全球经济的核心参与者。二十国集团（G20）的建立最初反映了这一过渡进程。
如今不断加剧的中美 rivalry 使这一趋势更加凸显。中国、印度和巴西各自在区域经济治理中发挥领导作用，并旨在在全球层面扮演越来越重要的角色。尽管美国希望遏制中国的崛起，但现实是，三分之二国家与中国的货物贸易量超过与美国之间的贸易量，而这一比例在 2001 年中国加入世界贸易组织（WTO）时仅为五分之一。简而言之，中国及其他新兴经济体的经济体量和市场规模至关重要，这赋予了中国谈判筹码，构成了一种权力形式。
法律能力的构建与博弈
那么，法律呢？简言之，支配世界的不仅仅是结构和物质权力，还有法律、法律制度及其实践。它们相互补充，彼此影响。法律和制度为行为体提供了规范资源，使其能够利用这些资源推进自身利益。同时，它们也影响着行为体所处的规范环境，从而塑造其行为体对自身利益的理解和追求。新兴力量的崛起及其对全球贸易治理的影响，需要一部关于法律及其运用的互补性叙事。我的著作，《新兴力量与世界贸易体系》，提供了这一叙事。它讲述了贸易法在大型新兴力量内部的影响以及它们对贸易法的回应，进而帮助我们理解当前的背景以及对这一背景的回应，这些都将塑造国际贸易和经济法的未来。本书展示了新兴力量如何通过内部变革来更好地参与外部互动。
这些国家的制度变革和法律能力建设投资塑造了国际贸易法律秩序。它们学会了如何运用法律手段，以挫败美国及欧洲在贸易体制中的主导地位，无论是在谈判过程中，还是在针对法律文本含义的诉讼中。反过来，这一动态又制约了美国和欧盟的政策制定，范围涵盖农业补贴到通过进口救济法进行的产业保护。当美国和欧盟背离世界贸易组织，转而通过双边和区域贸易与投资协定制定新规则时，中国和其他新兴力量也推出了自己的倡议和模式。
多边贸易法律秩序的未来面临的挑战显然是物质的、结构的、意识形态的，同时也是法律层面的。一方面，它们反映了中国日益增长的经济实力，以及来自中国和新兴经济体的贸易对美国产生的影响。另一方面，忽视对经济弱势群体影响的传统自由贸易益处叙事已被动摇，尤其是在美国。
法律能力的发展，即运用、制定、塑造和适用法律的能力，是这一故事的关键部分，并将继续塑造贸易体系不断演变的生态。通过将贸易秩序定义为规则化和司法化的争端解决机制，WTO 体系为新兴经济体投资贸易法律能力、并在法律领域与美国和欧洲展开竞争创造了机会。作为一个旨在促进公平和平等对待的法律体系，弱势方也可能获胜。法律的理性和公平意识形态能够约束强势方，影响规范的解释，并改变其策略。尽管贸易法律秩序偏向于强势方，但它也为能够通过构建法律能力进行竞争的弱势方提供了机会。中国、巴西和印度在法律能力方面的投资有助于解释美国为何放弃其自身创建的这一法律秩序的悖论。
理论视角下的秩序悖论
美国对其所创建的国际贸易体制的合法性和有效性提出挑战，而新兴力量则捍卫该体制，这种悖论贯穿了国际关系理论的各个流派。
约翰·伊肯伯里在其著作胜利之后中，该书出版于冷战结束十年后及世贸组织成立五年后，提出了一个核心的政治问题：“刚刚赢得重大战争的强国如何利用其新获得的权力？”他的回答是法律性的：它们制定游戏规则。在这种情况下，他写道，各国“试图保持这种权力并使其持久”，通过制度化手段实现这一点。他将美国建立的秩序称为“自由霸权秩序”，因为其他国家在美国单极权力的背景下同意接受它，而美国也同意在规则下自我约束以“使其更具可接受性”。
米夏埃尔·祖恩在其全球治理理论中指出，此类体制之所以引发抵抗，是因为它们“嵌入在一个包含等级制度和权力不平等的规范与制度结构中”。因此，他认为“反制度化是崛起大国的首选策略”。
现实主义者格雷厄姆·艾利森在其著作注定一战中写道：“美国人敦促其他大国接受一个‘基于规则的国际秩序’。但在中国人看来，这似乎是一个由美国人制定规则、其他人服从命令的秩序。”贸易法律秩序中的悖论在于，中国和许多新兴力量成为其捍卫者，而美国在特朗普政府时期则攻击其缺乏合法性，并削弱了其争端解决机制。美国成为了修正主义力量。迄今为止，拜登政府延续了这些政策，尽管措辞更为克制，且不再发布凌晨 3 点的推文。
结语：在历史十字路口抉择
关于贸易的政治分歧不仅存在于国家之间，也存在于国家内部。这样的政治格局塑造了国际层面的法律秩序。中国的动态影响了美国的企业和工人；美国经济民族主义的兴起则牵连了中国的企业和工人。国际法及诸如 WTO 之类的机构可以提供一种界面，帮助塑造这些互动，但国际法和机构同时也受到它们的反向塑造。国际法和机构既是媒介也是结果。
对于贸易自由主义者而言，这具有悲剧的色彩。国际贸易法日益重要，贸易法律规范深深渗透进新兴国家的法律、机构和职业实践中。然而，正是这种法律秩序的成功引发了意想不到的后果。随着这些国家在经济上的重要性上升，并建立起运用 WTO 法律来捍卫和推进自身立场的法律能力，美国对其所创建的法律秩序感到失望。美国选举了一位经济民族主义者，他如同一枚“撞城锤”，动摇了国际贸易及更广泛经济治理的国际法律秩序。
有效的国际法律秩序必须建立在对法律所能解决的问题的共同认知基础之上。如果美国、欧盟和这些新兴力量对根本问题的看法发生 radically 不同的变化，那么作为基于共同规则的多边机构的 WTO——这些规则深刻渗透至国内法律和机构之中——就会变得不稳定。历史没有终结，也不存在朝向特定形式的国际法律秩序的单一线性力量。规范在国际和国内层面往往并行地确立和不稳定。如今，集中化的 WTO 贸易法律秩序正在衰落，导致碎片化、重叠和相互竞争的区域性及双边法律秩序兴起。
各国面临的挑战是如何维持并适应不断变化的政治和经济背景下的国际贸易法律秩序。为了维护国际贸易体系以促进经济秩序、可持续和包容性增长，并通过法律和平解决争端，美国、欧盟、中国、印度和巴西需要合作，定义规范其经济接口的规则。国际贸易法和机构并非乌托邦，但其替代方案可能极为严峻。我们身处历史之中，并通过今天的抉择创造历史。
特朗普政府可能已经削弱了 WTO 的争端解决机制，并公然无视 WTO 规则。迄今为止，拜登政府在这方面几乎无所作为。其对多边贸易体系的遗产将取决于它在未来几个月内做出的决定。
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格雷戈里·谢弗是加州大学欧文分校法学院 chancellor 教授，也是美国国际法学会当选主席。本文节选自他的著作新兴力量与世界贸易体系（2021 年，剑桥大学出版社）。