背景概述
2022 年 2 月 21 日，拜登总统发布了一项新的行政命令，旨在针对乌克兰东部被称为顿涅茨克人民共和国（"DNR"）和卢甘斯克人民共和国（"LPR"，与 DNR 合称“受管制地区”）的分裂地区。2022 年 2 月 22 日，拜登总统宣布进一步制裁，具体指定了两家主要俄罗斯银行以及俄罗斯总统弗拉基米尔·普京的三位密切关联人士，并对涉及俄罗斯主权债务的交易施加了更严格的限制。2022 年 2 月 23 日，欧盟通过一套新的条例和决定，实施资产冻结和旅行禁令，特别是针对俄罗斯高级官员和普京总统的亲密盟友；金融限制措施限制了俄罗斯进入欧盟资本和金融市场的渠道，贸易限制则针对与受管制地区之间的经济关系。这些行动紧随普京总统正式承认这些分裂地区独立之后，并对俄罗斯军事力量的持续介入作出反应。
美国新制裁
2022 年 2 月 21 日行政令
2 月 21 日的行政命令在很大程度上延续了针对乌克兰克里米亚地区的现有限制，并将其适用于受管制地区。具体而言，该行政命令禁止：
- 对覆盖区域的新投资；
- 将任何源自受管制地区的商品、服务或技术进口至美国；
- 从美国或由美国人向受管制地区出口、再出口、销售或提供任何商品、服务或技术；以及
- 由美国人对被禁止的交易提供任何批准、融资、便利或担保。
该行政命令进一步授权美国财政部外国资产控制办公室（"OFAC"）在财政部长与国务卿协商后，将任何人列入特别指定国民（"SDN"）名单：
- 在受管制地区开展业务；
- 作为在受管制地区运营的实体的领导人、官员、高级执行官员或董事会成员；
- 拥有、控制或代表根据该行政命令被封锁的任何人员行事；或
- 实质性地协助或支持根据该行政命令被封锁的任何人员。
然而，尽管此前已有一些位于受管制地区的人员根据与克里米亚相关的权力被指定，但截至本警报发布之日，尚未有人根据该行政命令被指定。
与该行政命令的发布同时，OFAC 发布了六项一般许可证，以允许在受管制地区进行原本被禁止的活动。最重要的是，第 17 号一般许可证授权所有通常附带且必要的交易，以便在 2022 年 3 月 23 日之前逐步终止在受管制地区的交易。然而需要注意的是，对于与根据该行政命令指定的 SDN 进行的任何交易，仍需获得 OFAC 的具体许可。其他五项一般许可证授权以下活动：
- 第 18 号一般许可证– 授权向受管制地区出口或再出口某些农业、医疗和与 COVID-19 相关的产品和服务；
- 第 19 号一般许可证– 授权通常附带且必要的交易，以便在受管制地区接收或传输电信服务；
- 第 20 号一般许可证– 授权联合国和其他指定的非政府组织进行交易；
- 第 21 号一般许可证– 授权与向覆盖地区进行的非商业性个人汇款相关的交易；以及
- 第 22 号一般许可证– 授权与美国出口服务或软件或由美国人员进行的、与通过互联网进行个人通信（如即时消息、聊天和电子邮件、社交网络、照片和视频分享、网页浏览和博客）相关的交易。
在行政命令发布后，一个关键问题是：如何确定“覆盖地区”的具体领土范围。鉴于顿涅茨克人民共和国（DNR）和卢甘斯克人民共和国（LPR）在与乌克兰政府的长期冲突中边界不断变化，这一问题可能尤为复杂。预计 OFAC 将在未来几天内通过以“常见问题解答”形式发布的指导文件来澄清这一问题。
2022 年 2 月 22 日行动
2022 年 2 月 22 日，在一份讲话中，拜登总统表示“俄罗斯现已无可辩驳地对乌克兰采取了行动”，并宣布“将实施第一批制裁措施以对俄罗斯施加成本”，承诺“如果俄罗斯升级局势，我们将继续升级制裁”。随后，OFAC 发布了一份新闻稿详细说明各项具体行动，所有这些行动均依据现有的第 14024 号行政命令执行，其中包括将两家主要俄罗斯银行和三位普京总统的亲密盟友指定为特别指定国民（SDN），并对涉及俄罗斯主权债务的交易施加限制。
具体而言，被针对的两家俄罗斯银行是俄罗斯对外经济活动发展银行（"VEB"）和普罗姆 svyazbank 公共股份有限公司（"PSB"），以及它们的 42 家子公司。这些指定是根据一项同步的决定由财政部长珍妮特·耶伦发布，认定俄罗斯金融机构符合行政命令 14024 下的制裁资格（此前，已于 2021 年 4 月 15 日就技术和国防部门作出认定）。这两家银行均为国有机构，在服务于俄罗斯主权债务和国防合同方面发挥关键作用。此外，在对俄资储蓄银行（PSB）实施指定后，OFAC 还对以下五艘俄资储蓄银行拥有权益的悬挂俄罗斯国旗的船只进行了指定：
- “波罗的海领袖号”（IMO 编号：9220639），一艘货船；
- Linda（IMO：9256858），一艘原油运输船；
- Pegas（IMO：9256860），一艘原油运输船；
- Fesco Magadan（IMO：9287699），一艘集装箱船；以及
- Fesco Moneron（IMO：9277412），一艘集装箱船。
此外，三位与普京总统关系密切的人士——包括俄罗斯储蓄银行（PSB）的主席兼首席执行官，以及两名此前已被指定制裁的寡头之子——被列入特别指定国民（SDN）名单。由于这些指定措施，美国人员被禁止与被列入名单的个人或实体进行几乎所有交易，前提是美国人员直接或间接拥有该等个人、实体百分之五十或以上的权益。此外，与这些实体的“重大”交易可能导致根据《通过制裁对抗美国对手法》（"CAATSA"）第 228 条承担二级制裁责任。
OFAC 还发布了新的第 1A 号指令，该指令根据第 14024 号行政令发布，取代了先前的第 1 号指令。新发布的第 1A 号指令的效果是将现有的主权债务禁令扩展至涵盖参与在俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部于 2022 年 3 月 1 日之后发行的债券的二级市场。具体而言，第 1 号指令此前禁止美国金融机构自 2021 年 6 月 14 日起参与由俄罗斯中央银行、国家财富基金或财政部发行的债券的一级市场，或向这些机构提供贷款。第 1A 号指令保留了上述禁令，并额外禁止美国金融机构——自 2022 年 3 月 1 日起——参与上述所列机构发行的债券的二级市场。请注意，OFAC 在常见问题解答指南中澄清，50% 规则不适用于第 1A 号指令，因此由第 1A 号指令所指明机构拥有的实体不会自动受到相关限制。
与这些限制措施同时，OFAC 还发布了第 2 号一般许可证，授权处理 VEB 在 2022 年 3 月 1 日之前发行的债券的相关交易，以及第 3 号一般许可证，授权对 VEB 实施至 2022 年 3 月 24 日的清算期。截至目前，尚未就涉及 PSB 的交易发布类似的一般许可证。
可能的进一步行动
拜登政府还暗示，可能会出台更多的多边制裁措施，这表明采取的是渐进式方法。一份在 2022 年 2 月 21 日行政命令发布时一并发布的事实清单解释说，该行政命令“与我们准备与盟友和伙伴国协同采取的迅速而严厉的经济措施不同，后者是对俄罗斯进一步入侵乌克兰的回应。我们正继续与乌克兰以及盟友和伙伴国密切磋商后续步骤，并敦促俄罗斯立即降级紧张局势。”如上所述，拜登总统将 2022 年 2 月 22 日的行动定性为制裁的“第一批”，并根据俄罗斯的回应情况保留了“升级”的可能性。据报道，如果俄罗斯升级行动或进一步入侵乌克兰，对半导体和先进技术的禁运可能被视为第二批行动的一部分。
欧盟新制裁
2022 年 2 月 21 日指定名单
2 月 21 日，欧洲联盟（“欧盟”）理事会对五名新个人实施了旅行禁令和资产冻结（包括禁止提供资金或经济资源），原因是他们“积极支持破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行为，并实施相关政策的行动”，使受与乌克兰相关制裁的当事方总数达到 193 名个人和 48 个实体。
新的指定对象包括俄罗斯联邦国家杜马成员，他们于 2021 年 9 月 19 日当选为代表被吞并的克里米亚半岛和塞瓦斯托波尔市，以及塞瓦斯托波尔选举委员会的主席和副主席。
2022 年 2 月 22 日至 23 日行动
2 月 22 日，欧洲理事会主席和欧盟委员会主席联合宣布，鉴于俄罗斯对乌克兰的最新侵略行为违反了《明斯克协议》中规定的将覆盖地区完全归还乌克兰政府控制的要求，欧盟认为该行为“非法且不可接受”，因此将迅速通过一揽子额外限制性措施。
同一天，欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利敦促俄罗斯“撤销承认，履行承诺，遵守国际法，并回到诺曼底模式及三方联络小组的讨论框架内。”随后，博雷利在与法国欧洲和外交事务部长让 - 伊夫·勒德里昂举行的联合新闻发布会上表示，27 个成员国一致同意通过一揽子新的制裁措施。
这一新方案已迅速获得通过并于 2 月 23 日在欧盟官方公报上公布，涉及 4 项理事会决定和 5 项条例，逐步加强自 2014 年以来针对俄罗斯的现行制裁计划，该计划已包括：
- 对个人和实体实施的个体限制性措施，包括旅行禁令和资产冻结；
- 对与克里米亚和塞瓦斯托波尔的经济关系实施全面限制，包括（i）禁止从克里米亚和塞瓦斯托波尔进口商品，（ii）对与特定经济部门和基础设施项目相关的贸易和投资施加限制，（iii）禁止向克里米亚或塞瓦斯托波尔提供旅游服务，以及（iv）禁止出口某些商品和技术；
- 对军火贸易实施进出口禁令，并对用于军事最终用户或在俄罗斯使用的军民两用物品实施出口禁令；
- 金融限制措施，限制某些俄罗斯银行和公司进入欧盟一级和二级市场；
- 经济限制措施，限制俄罗斯获取可用于石油生产和勘探的敏感技术和服务。
正如宣布的那样，新一揽子制裁措施范围广泛，旨在“对 [俄罗斯] 造成重大伤害”，正如高级代表博雷利所言。
首先，2 月 23 日的法律文件（《欧盟理事会实施条例》第 2022/260 号和第 2022/261 号；《欧盟理事会共同外交与安全政策决定》第 2022/267 号）正式指定将受到个人限制性措施的个人和实体，即旅行禁令和资产冻结。新的指定对象包括：
- 336 名在承认两个自封共和国投票的俄罗斯国家杜马成员；以及
- 除 4 个实体（互联网研究机构、俄罗斯银行、普罗姆 svyazbank 和 VEB）外，还涉及参与非法决策的 22 名决策者，这些实体在财政和物质上支持或受益于它们，那些在俄罗斯国防部门运营并在入侵中发挥作用的人（如高级军事官员），以及参与对乌克兰的“信息战”的个人。
法律文件（《欧盟理事会实施条例》第 2022/259 号；《欧盟理事会共同外交与安全政策决定》第 2022/265 号）还为针对俄罗斯银行、普罗姆 svyazbank 和 VEB 的新限制性措施的适用提供了例外。成员国的主管当局可以授权释放属于这些俄罗斯银行的某些被冻结资金或经济资源，或向这些实体提供某些资金或经济资源，条件是主管当局认为适当，并确定这些资金或经济资源对于在 2022 年 8 月 24 日之前终止与这些实体在 2022 年 2 月 23 日之前达成的业务、合同或其他协议（包括代理银行业务关系）是必要的。
此外，进一步限制俄罗斯进入欧盟资本和金融市场的金融限制现在也将适用（《欧盟理事会实施条例》第 2022/262 号；《欧盟理事会共同外交与安全政策决定》第 2022/264 号），其中包括：
- 禁止直接或间接购买、出售、为俄罗斯及其政府、俄罗斯中央银行或任何代表或按照该中央银行指示行事的人或实体发行的可转让证券和货币市场工具提供投资服务或协助发行，或以其他方式处理这些证券；
- 禁止直接或间接使任何安排成为新贷款或信贷的一部分，向上述人员和实体提供；
- 目前适用于赋予权利以获取或出售此类可转让证券的证券的限制扩展到因参考可转让证券而产生现金结算的证券。
最后，法律文件（《欧盟理事会实施条例》第 2022/263 号；《欧盟理事会共同外交与安全政策决定》第 2022/266 号）引入了广泛的贸易限制，针对与顿涅茨克和卢甘斯克覆盖地区的经济关系，其模式类似于已经针对克里米亚和塞瓦斯托波尔的限制，包括：
- 禁止从覆盖地区进口商品到欧盟，并直接或间接提供与这些进口相关的融资或财务援助以及保险和再保险；
- 禁止 (i) 在受管制地区内或位于受管制地区的任何地方收购新的房地产，或扩大对现有房地产的参与所有权，包括完全收购此类实体或其在该实体中的股份及其他具有参与性质的证券；(ii) 向受管制地区的实体提供贷款、信贷或其他形式的融资（包括股权资本），或为有文件证明的用于资助该实体的目的提供任何安排或成为其一部分；(iii) 在受管制地区或与受管制地区的实体建立任何合资企业；以及 (iv) 直接提供与这些被禁止活动相关的投资服务；
- 禁止 (i) 向受管制地区的自然人、法人、实体或机构出售、供应、转让或出口附件 II 中列出的适用于交通、电信、能源、石油和天然气及矿产领域的货物和技术，或 (ii) 在受管制地区使用这些货物和技术；
- 禁止直接或间接向受管制地区的自然人、法人、实体或机构提供与附件 II 中列出的货物和技术相关的技术服务或经纪服务，或与这些物品的提供、制造、维护和使用相关的服务，或在受管制地区使用这些物品；
- 禁止直接或间接向受管制地区的自然人、法人、实体或机构提供与附件 II 中列出的货物和技术相关的融资或财务援助，或在受管制地区使用这些物品；
- 禁止在指定领土内上述领域的基础设施方面提供技术援助、经纪、建筑或工程服务，无论货物和技术的来源如何；以及
- 禁止在受管制地区提供直接与旅游活动相关的服务。
新的限制性措施于 2 月 23 日生效，即其在欧盟官方公报上公布的日期。
潜在进一步行动
针对最新事件，德国总理奥拉夫·朔尔茨宣布德国将停止对“北溪 -2"天然气管道的认证，该管道旨在将俄罗斯天然气直接输送至欧洲，这一决定受到高级代表博雷利和欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩的欢迎。
2022 年 2 月 23 日，拜登总统宣布他将指示美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）对 Nord Stream 2 AG——这是俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）的全资子公司，已受美国部门性制裁——及其公司高管实施制裁。
欧盟曾警告称，如果俄罗斯以“与自封‘共和国’新签署的协议”为借口，对乌克兰采取进一步军事行动，欧盟将保留在后续阶段采取更广泛政治和经济制裁的空间。在稍后阶段，随着普京总统对乌克兰宣战并于 2 月 24 日升级军事行动，欧洲理事会主席米歇尔紧急召集了欧洲理事会特别会议。欧盟领导人计划于今日晚些时候举行会议，讨论进一步的限制性措施，“这些措施将与我们的跨大西洋伙伴密切协调，对俄罗斯因其行动带来的后果施加巨大且严重的打击。”
成员国还将密切关注白俄罗斯，据称其“协助并支持了俄罗斯在乌克兰的行动”，如有必要，欧盟准备扩大列入名单的标准，“以针对那些支持或从俄罗斯政府中获益的人——用通俗的话说，就是寡头们。”