中美两国温室气体排放量合计占全球总量的 40% 以上，使这两个国家成为应对气候危机努力的核心。然而，近年来华盛顿与北京在气候政策上的合作陷入停滞，反映出美中关系的更广泛恶化。在数十年来不断增加对中国的进口依赖之后，疫情凸显了全球供应链易受外部冲击的脆弱性，并加强了中国和美国国内对国家自给自足呼声。
此类举措的风险与机遇在清洁能源领域尤为突出，因为中国目前主导着全球制造业。中国生产全球约三分之二的太阳能电池板、近一半的风力涡轮机以及电动汽车和并网储能所需的四分之三锂离子电池。迄今为止，美国联邦政府尚未采取足够措施改善国内清洁能源部门的竞争力，这可为减少对中国的当前依赖提供替代方案。在缺乏支持这些产业国内发展的政策的情况下，关税——美国政府应对中国崛起的主要手段——虽使清洁能源技术成本上升，但并未显著改善美国企业的竞争地位。
其他经济体采取了不同做法。部分出于对中国在清洁技术产业主导地位的反应，欧洲的政策制定现在将气候变化视为经济当务之急，各国政府力求扩大本国企业在不断增长的全球清洁能源技术市场中的份额，并希望以本土技术满足日益增长的内需。从海上风力涡轮机到氢能和电池技术，欧洲在战略倡议中将经济与气候目标相结合，以支持国内清洁能源产业的增长。例如，欧盟建立了欧洲电池联盟以减少对电动汽车制造中最高价值组件的中国依赖。其目标是从经济和安全角度，将国内企业定位在整个电池供应链上，该联盟承担协调功能，以汇聚所需的产业参与者。欧盟推动在清洁能源技术使用方面的自给自足已变得更为紧迫自俄罗斯入侵乌克兰以来，因为欧洲大陆正寻求减少对俄罗斯化石燃料进口的依赖。
美国需要将气候政策视为经济政策，否则将面临落后于其他将清洁能源产业作为国内优先事项的经济体的风险。自乌克兰危机爆发以来，拜登政府一直在寻求提升国内清洁能源技术生产的方法。然而，诸如《国防生产法》仅靠孤立主义不足以保障国内清洁能源技术的生产，而这些技术对于能源安全以及使美国免受动荡的全球价格环境影响而言比以往任何时候都更为重要。为增强国内清洁能源部门的竞争力，美国应：（i）通过设立国家贷款机构改善对国内清洁技术产业的融资；（ii）为低碳技术创造稳定的国内市场环境，以降低投资不确定性；（iii）重新投资职业培训，打造能够应对清洁能源挑战的劳动力队伍。若缺乏支持国内清洁能源部门增长的明确战略，呼吁在经济上与中国更大程度脱钩的做法可能会危及气候目标，同时将经济收益让渡给拥有更全面绿色增长战略的国家。
为何气候政策即是经济政策
历史上，政府往往优先考虑经济增长而非气候政策，尤其是在经济困难时期。然而，认为减排与良好经济政策不可调和的观点正日益过时。2021 年，全球可再生能源和电动汽车市场分别飙升至 3660 亿美元和 2730 亿美元；全球清洁能源转型投资超过 7550 亿美元。全球清洁能源市场规模现在大致相当于瑞士的国内生产总值并且规模大约是十年前的三倍。
鉴于清洁能源技术市场的迅速增长，世界各地的政策制定者开始承诺在向零碳经济转型的过程中创造新的就业机会、产业和繁荣源泉。除了为交通部门电气化的清洁能源技术和基础设施的安装与维护创造服务业就业岗位外，政策制定者还认为气候政策将促使企业投资技术创新，并最终实现制造业的本土化，以商业化生产和制造清洁能源技术。在应对气候变化的政策选项中，那些旨在同时实现减排和创造新经济增长源的政策在政治上更容易实施。这些经济效益也有助于证明不断增加对清洁能源转型的公共投资的合理性。
然而气候政策带来的经济协同效益并未在所有地方实现。尽管全球各国政府都将气候政策制定与更广泛的“绿色增长”前提联系起来，但并非所有经济体都成功建立了大型工业部门以支持脱碳化。绿色经济增长来源难以实现的一个原因是既得利益化石燃料行业的政治反对。清洁能源部门——包括风能、太阳能、储能和电动汽车等——继续与现有的基于化石燃料的能源系统竞争。公用事业公司、汽车制造商和传统能源供应商对清洁能源转型发起了政治反对。在许多情况下，这种反对破坏了政策以创建清洁能源技术市场，并阻止了对寻求开发零碳替代方案的企业的支持。即使在世界许多地区，新能源技术现在更便宜，它们正试图取代的技术也是如此。
其他政府已经开始战略性地布局本国经济，以从清洁能源投资的快速增长中获益。中国正是这一趋势的典型代表，它迅速确立了自己在应对温室气体排放的关键产业中的主导制造商地位。在过去二十年中，中国在全球太阳能光伏生产中的份额从不足 1% 跃升至占全球太阳能电池板的 60% 以上。在过去的 17 年里，有 15 年中国在晶体硅太阳能电池方面的新增产能位居全球第一。中国也是全球电动汽车的最大生产国和市场。它目前占据了全球非消费类电池约 75% 的生产能力，这些是电动汽车中价值最高的组件，并且对电网级电力存储至关重要。中国在供应链的各个环节占据主导地位，包括镍、钴和锂的开采与生产，正极和负极材料的制造，以及锂离子电池电芯的制造。2020 年，中国占全球风力涡轮机轮毂罩生产能力的 58%，主要服务于其庞大且不断增长的国内市场。除了为国内风机组装生产零部件外，中国还生产齿轮箱和发电机，供全球各地的风机制造商使用。
中国在低碳能源技术生产方面的主导地位对美国及其他国家具有国家安全影响。如果不投资于从原材料到最终组装的替代供应链，实现全球气候目标可能意味着以依赖中国电动汽车电池和可再生能源产品来取代对俄罗斯化石燃料的依赖。正如乌克兰危机所表明的那样，这种相互依赖性很容易被武器化。
中国在清洁能源行业崛起为主导地位并非偶然，而是政府战略性地大力支持和积极支持研发与制造的结果。没有其他经济体像中国这样投入同等水平的资源用于扩大清洁能领域的生产能力及制造研发，而这些领域对减少温室气体排放至关重要。
自 2006 年以来更是如此，当时中央政府开始鼓励“自主创新”，通过加强国内研发投入来减少对国外技术的依赖。在习近平主席的《中国制造 2025》倡议下，这些努力进一步加速，该倡议将发展国内低碳排放技术领域列为国家战略优先事项。与此同时，中国的省级和市政府为风电、太阳能和电池行业的制造商牵线搭桥，促成银行贷款并提供土地、设施以及税收优惠。据估计，仅在 2010 年至 2012 年间，风电和太阳能企业就获得了中国银行提供的 470 亿美元信贷额度；作为三家国有政策性银行之一的中国开发银行据报道向最大的 15 家风电和太阳能企业提供了 290 亿美元的信贷。
部分出于对中国在清洁能源行业崛起的回应，欧盟日益将气候政策视为经济政策。欧盟的"Fit for 55"提案旨在通过将投资集中于保障就业和繁荣的低碳产业，使气候目标与经济目标相结合，从而在欧洲推动减排。此类目标也在欧洲的交通运输部门中有所体现，欧盟提议到 2030 年将新车的平均排放量减少 55%，到 2035 年实现 100% 的减排。这意味着到 2035 年全面禁止内燃机车辆，这是对已在包括法国在内的个别成员国通过的政策的一种扩展。
欧盟的这些提案向欧洲企业发出了一个强烈信号：它们需要参与摆脱化石燃料的转型，否则将在与中国的全球产业政策竞争中被甩在后面。结合承诺扩大可再生能源产能和充电基础设施、提高传统燃料税以及开发低碳氢源，这些针对清洁能源行业的政策建立在持续努力以弥补关键工业供应链缺口的基础之上。如上所述，欧盟已经资助了欧洲电池联盟，以建立具有竞争力的欧洲电池产业，从而降低欧洲对中国的依赖。
这一切符合更广泛的趋势，即抵制全球化并创造国内增长来源，特别是在具有快速增长的全球市场和国内安全影响的战略清洁能源领域。超过百分之四十的欧洲疫情刺激计划专门用于既提升经济竞争力又通过支持绿色产业应对温室气体排放的项目。创建国内低碳产业的步伐和支持力度自俄罗斯入侵乌克兰以来进一步加快。
美国针对低碳产业政策的弊端
随着中国开始在清洁能源技术的全球供应链中占据主导地位，美国采取了一系列针对中国进口的贸易壁垒。最初针对的是中国的风力涡轮塔，随后在奥巴马政府时期将关税扩展至中国的太阳能电池板。关税措施 2018 年续签在特朗普政府时期，再次针对中国太阳能电池板，尽管美国国内太阳能产业强烈反对，担心价格上涨会对美国大型太阳能安装和维护行业产生影响。
尽管存在这些贸易壁垒，制造业并未如民主党和共和党政府所主张的那样“回流”到美国。相反，关税导致生产能力转移到其他亚洲经济体，包括越南和马来西亚，但并未促使美国太阳能行业重组或推动国内制造能力的扩张。中国在太阳能领域的全球产能中仍占约三分之二，大多数美国使用的太阳能面板为进口产品。
最近，拜登政府从经济和安全角度对中国在关键工业领域的主导地位背景下，对国内供应链的缺口展开广泛调查。但迄今为止，该政府主要仍依赖前任政府实施的关税作为提升本国企业竞争力的主要工具。《战略竞争法案》旨在授权协助美国企业实现供应链多元化以减少对华依赖，提议在国内基础设施方面进行新投资以与中国竞争，并强调建立联盟以抵消中国日益增长的国际影响力。该法案目前在国会陷入停滞。《基础设施与就业法案》于 2021 年 11 月以两党支持通过，其中包括对国内电网和电动汽车（EV）相关基础设施的投资，但未直接解决国内清洁能源技术企业的竞争力问题。诸如动用《国防生产法》以加速国内采矿等提案，可能增加低碳技术所需原材料的供应，但对解决美国清洁技术制造业的根本结构性问题作用有限。与此同时，2022 年 3 月启动的对中国企业可能存在的关税规避行为的调查——以及对亚洲太阳能面板加征新关税的前景——引发了美国太阳能行业的抗议，他们担心价格会上涨。
美国可以采取哪些措施来建设清洁能源制造业
美国 uniquely 具备领导开发满足全球气候目标所需新能源技术的能力。然而，除非国内努力加快，否则中国在研发支出方面有望超越美国。历史上，美国一直是清洁能源研发的最大投资者，并在许多关键低碳技术的研发方面继续保持领先地位。美国公司仍处于开发下一代技术的前沿，这些技术可使脱碳过程更便宜、更高效，包括新一代太阳能技术、先进电池化学材料、新型建筑材料、智能电网技术以及用于管理复杂能源系统的软件。
最终，新技术必须实现商业化并大规模制造，而目前国内对此类活动的支持寥寥无几。美国初创企业无法获得资金或找到国内制造能力，往往与外国合作伙伴合作或被跨国公司收购。针对中国进口的关税或对中国的产业政策指责任何改变全球劳动分工格局的努力都收效甚微，未能使国内清洁能源产业受益。
作为国家技术创新战略的一部分，采取三项政策支柱来支持国内清洁能源产业，可能有助于美国兼顾经济与气候目标。
1. 设立国家贷款机构以帮助资助制造业
首先，一家由政府设立的贷款机构应为美国金融体系不愿资助的清洁能源企业提供融资。国内清洁技术制造业缺乏的一个关键原因是清洁技术企业资本稀缺。清洁能源初创企业难以筹集足够的资金以投资国内制造能力，因为美国金融机构优先考虑了历史上能产生更高、更快回报的行业——包括软件。建立国家气候银行的提案未包含对实现气候目标所需的清洁技术行业的支持。
一个政府所有的贷款机构，其任务是为清洁能源等关键行业的制造企业提供的资本，将解决私营部门无法解决的融资问题。尽管美国历史上因大量公共和私人资本的注入而在新技术开发方面处于领先地位，但长期投资周期、高昂的前期投资成本以及新技术商业化相关的技术风险，使私人投资者不愿支持国内制造业。对于减少温室气体排放的核心技术（包括可再生能源、电池和高压输电）而言，情况尤为如此。
一家国家性贷款机构不会挤出私营部门因为历史上私营金融机构一直避免向清洁能源制造企业提供贷款。在通过美国政府进行一次性的资本注入后，这家政治上独立、无党派且非营利的贷款机构将实现自给自足，产生足够的收入以维持甚至扩大其资本基础。它将专注于支持关键行业的国内供应链，并促进美国开发技术的商业化，同时优先考虑制造商的资本需求在传统上资金不足的工业领域，如清洁能源行业。
创建这样一个机构——效仿美国通过建立房利美和房地美对住房融资的干预，或政府拥有的进出口银行（EXIM Bank）的模式——将使美国的清洁能源制造企业与世界其他地区的同类企业处于平等地位，因为在那些地方此类融资公司已经存在。中国的国有开发银行已经证明，为制造业提供的大额贷款是中国在清洁能源产业崛起的核心因素。德国的 KfW 银行是该国最大的银行之一，是另一家被赋予解决经济中资金不足部门的资本需求的国有金融机构。或许有些讽刺意味的是，KfW 在 1949 年的初始资本化是通过马歇尔计划提供的美国资金完成的。
2. 对低碳技术市场的稳定支持
历史上，清洁能源技术中国内制造的零部件和组件所占份额在美国部署的已经低于其他经济体，包括那些劳动力成本相似或更高的欧洲经济体。国内生产投资的一个主要障碍是不稳定的监管环境以及政府激励措施频繁变更或到期。例如，联邦对风能和太阳能安装的生产和投资税收抵免，尽管对于此类项目的财务可行性至关重要，尤其是在行业早期阶段，但往往被允许到期或在最后一刻才续期。这种不确定性阻碍了制造商（及其投资者）的投资意愿，因为他们面临重大投资以建设或改造国内工厂来生产清洁能源技术，而未来市场却充满不确定性。缺乏产业联盟的支持长期气候政策的支持不足，进一步削弱了建立能够吸引此类企业的监管和市场环境的可能性，使美国的气候政策容易受到化石燃料游说团体的政治压力。
联邦政府对低碳技术市场的长期支持，包括通过政府采购、未来汽车排放上限以及各州层面的清洁能源目标激励措施，可以使企业更容易为在美国的生产投资融资。拜登政府已经宣布联邦采购目标对于电动汽车，这促使多家制造商探索在美国建立电动汽车电池生产设施。但其他措施将有所帮助。例如，一些拥有庞大国内汽车产业的关键工业经济体宣布未来禁止内燃机，这不仅促使它们的汽车制造商投资电动汽车技术，还向它们保证国内市场会奖励此类投资。美国尚未在联邦层面宣布此类计划。联邦对可再生能源、能源效率的采购目标，以及对清洁氢和其他下一代技术的公共支持，将为私营部门在美国市场投资提供额外动力。长期采购合同可以在一定程度上抵御总统换届时常常出现的政治波动带来的风险。俄罗斯入侵乌克兰及其对全球能源市场的影响可能为两党支持国内低碳产业开辟了新的途径，特别是如果公共投资能够分散到共和党和民主党的州。
3. 重新加强联邦对职业培训的投入
第三，需要联邦投资于职业培训项目，以满足不断增长的清洁能源制造业的劳动力需求。历史上，美国的大型制造企业大多在内部开展职业培训，并对整个经济产生溢出效应。它们还支持所在社区的职业学校，积极培训可从其中招聘的劳动力池。长期的任职期为企业投资此类培训提供了激励。然而，美国制造业构成的变化在许多地方结束了此类投资。同时，任职期的缩短意味着企业担心员工在接受昂贵的培训后会被其他公司挖走。由于当地制造业社区萎缩导致对毕业生的需求减少，以及公共资金被削减，许多地区的职业学校已经关闭。
联邦政府应重新投资职业培训项目，以培训和再培训工人，满足清洁能源行业的需求。联邦拨款可支持职业学校和社区学院与工业合作伙伴合作，建立专门的清洁能源制造课程。联邦支持对于克服在建立带薪学徒制方面的集体行动问题也至关重要，因为企业不愿单独投资于此类培训，担心其受训人员最终会被其他公司招募。联邦政府应补充和支持州级倡议，这些倡议通常更了解当地情况，包括本地企业的需求以及现有培训机构的优缺点。但正如欧洲建设电池产业的做法所表明的那样，整个新工业部门的培训需求往往超过单个州的能力。联邦政府 uniquely 具备与私营部门合作以确定培训需求、协调整个供应链上的努力、利用教育中的网络效应并整合资源（特别是在财政基础薄弱的地区）的独特优势。
对职业培训和再培训的这种公共支持在那些目前严重依赖化石燃料行业的地区尤为重要。与私营部门的协调对于确保培训满足清洁能源制造商的需求至关重要。欧洲电池联盟可以作为一个例子；其主要目标之一是确定未来劳动力教育需求通过公私合作。在美国，许多州已经设立推进“公正转型”项目旨在实现经济多元化，但其覆盖范围不均衡，且并不总是专门针对清洁能源行业的劳动力发展。历史上，美国在用于培训和再培训计划的政府资源方面，被其他经济体投入更多资金，这往往阻碍工人向新的工业部门转型。
结论
美国传统上一直是清洁能源研发领域最大的投资国，并在许多对脱碳至关重要的领域继续保持领先地位。然而，随着包括中国在内的其他经济体以及欧盟将低碳产业作为优先事项，美国面临失去其领导地位的风险。为扭转这一局面，美国需要将气候政策视为经济政策，并开始改善目前在国内缺乏充分支持的低碳能源供应链各环节的条件。这也意味着，作为国家技术创新战略的一部分，需要投资于国内制造能力。即便如此，复杂能源技术的整个价值链也不太可能完全位于一国境内。因此，即使部分低碳能源技术目前在国外生产，美国也不应忽视在脱碳投资中所带来的重大国内经济利益。