上周，拜登总统发布了一项行政令，概述了备受期待的拟议限制措施，旨在管控向位于中国或受中国管辖实体进行的美国对外投资。该行政令将建立一个由美国财政部实施的新国家安全项目。据拜登政府称，该项目将针对那些寻求开发对军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感或先进技术和产品的“关注国家”。财政部已为该对外投资计划建立了专门网站，提供了新闻稿及事实说明，详细讨论了拟议的限制措施。
重要的是，该行政命令并未直接实施任何法规，也不包含草案法规。相反，财政部依据行政命令赋予的权力发布了一份《拟议规则制定事先通知》（ANPRM），概述了该计划的预期范围，并启动了为期 45 天的公众评论期，在此期间将就相关限制措施征求公众意见。预计财政部将于明年晚些时候发布其拟议的草案法规。
ANPRM 总体设想将实施监管法规， outright 禁止受美国司法管辖的人员从事与中国的某些极其敏感的投资，并要求他们在进行其他与中国的较不敏感投资之前向财政部提供事先通知。ANPRM 的关键方面包括（但不限于）：
- 拟议的限制和报告要求将涵盖任何“受关注国家”，由总统认定。迄今为止，唯一被指定的“受关注国家”是中国，还包括香港和澳门特别行政区。
- ANPRM 提议针对受中国管辖且从事以下先进技术和产品相关活动的美国投资：
(i) 半导体和微电子。拟议的禁止性投资将包括对从事电子设计自动化软件或半导体制造设备开发、满足或超过特定性能指标的高级集成电路的设计、制造或封装，以及超级计算机的安装或销售实体的投资。拟议的通知要求将涵盖对从事低于投资禁令阈值性能的集成电路设计、制造和封装实体的投资。
(ii) 量子信息技术。拟议的禁止性投资将包括对从事量子计算机及某些相关冷却组件生产、专用于军事最终用途、政府情报或大规模监控的特定量子传感平台开发，以及专用于安全通信的量子网络或通信系统开发的实体投资。财政部表示，目前未考虑对此类投资施加单独的通知要求。
(iii) 人工智能系统。拟议的禁止性投资将包括对从事开发嵌入人工智能系统的软件实体的投资，且该软件设计为“专用于”（财政部表示，“主要使用”一词也在考虑之中）军事、政府情报或大规模监控等最终用途。拟议的通知要求将涵盖对从事开发嵌入人工智能系统的软件实体的投资，且该软件设计为“专用于”（或可能“主要用于”）与网络安全、机器人控制、秘密监听、非合作式位置追踪或面部识别相关的某些用途。
- 《预先通知提案》(ANPRM) 预计，禁止性和/或通知要求将适用于美国投资者对参与上述活动且依法设立和/或总部设在中国，或由中华人民共和国公民或中国政府拥有的公司进行的投资，以及位于中国境外但由中国公民、中国母公司或中国政府直接或间接单独或合计持有至少 50% 股权的公司进行的投资。《预先通知提案》还提议对某些交易实施禁止或通知要求，包括在特定行业进行绿地投资。
- 从实际操作角度来看，如果公司在《预先通知提案》所规定的禁止性或需通知的行业开展业务，这可能会限制这些公司在中国成立子公司。《预先通知提案》在技术上仅适用于美国人士，其定义为任何美国公民、合法永久居民、根据美国法律成立的实体（包括外国分支机构），以及任何身处美国境内的人。然而，财政部正在考虑施加要求，从而实际上将《预先通知提案》的限制扩展至在美国境外依法设立的子公司，方法是禁止美国人士“指示”非美国人士采取任何若由美国人士实施即违反《预先通知提案》限制的行动。《预先通知提案》还设想要求美国人士采取适当措施，促使其控制下的外国注册子公司遵守其限制规定。
- 当财政部最终根据行政命令和《预先通知提案》颁布实施条例时，似乎不会试图追溯适用这些条例中的禁止性和通知要求至该条例未来生效日期之前进行的交易。然而，一旦财政部实施这些条例，《预先通知提案》明确指出，财政部“不考虑授予追溯性豁免或例外（即在禁止性交易完成后授予的豁免或例外）”。因此，新规则生效后，公司将需要避免禁止性交易并主动披露应报告的交易以避免违反新规则。
- 对《预先通知提案》的意见必须在《预先通知提案》于《联邦公报》发布后的45 天内提交。《预先通知提案》已于2023 年 8 月 14 日发布，因此意见必须在2023 年 9 月 28 日前收到，方可予以考虑。
ANPRM 的禁令似乎仅适用于非常狭窄的行业细分领域，因此可能仅影响极少数美国投资者（甚至可能没有）。然而，即使其交易不涉及 ANPRM 的任何禁令或报告要求，受美国管辖权约束且寻求对华投资的人士也应意识到，其他现有的美国法律法规仍可能严重限制其在中国的投资能力。例如，根据《美国国际武器贸易条例》（ITAR）和《美国出口管理条例》（EAR）实施的出口管制，可能会限制在与 otherwise permissible 外国投资相关的任何情况下向中国出口源自美国的“技术数据”或“技术”。如果中国公司因任何美国投资而获得源自美国的软件或技术，则通过使用该等软件或技术在中国制造的产品可能根据 EAR 现有“外国直接产品规则”受到 EAR 出口管制的约束。此外，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）实施的制裁将禁止美国人士购买某些列于“非 SDN 中国军事工业综合体清单”上的公司发行的任何公开交易证券。