⊙【永业行观察】水利工程确权登记试点路径探索

《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》确立了不动产统一登记制度，水利工程建（构）筑物所有权及其所依附的土地使用权由此获得明确的登记路径。确权登记兼具激励、约束、配置与协调功能，促使产权人主动加强运行管理、引导资源合理流动。从现实需求看，确权是确值、入表、融资、交易的前置条件；未确权的水库、电站等资产难以抵押融资，也难以通过作价出资、特许经营等方式盘活。随着国有“三资”管理改革深化，以确权登记夯实资产底数、畅通“资源—资产—资本”转化通道，已成为盘活存量资产的必然选择。赤壁市地处长江中游南岸，境内长江干堤、陆水流域水库群及灌区泵站等工程类型齐全，兼具点状与线状特征，具备试点代表性。

从试点地区的实践看，确权登记的堵点主要集中在五个方面。

1.资料不全，登记要件难以满足

部分工程建设年代较早、历经体制调整，审批、验收、土地权属来源等资料分散于多个主体，个别档案因单位撤并划转而缺失或损毁；而登记申请书、土地权属来源证明、规划与竣工验收材料、地籍调查成果均属必收要件，其中任何一项缺失都会直接影响受理，资料不全因此成为登记的首要障碍。

2.权属不清，边界认定与主体确认存在困难

部分工程因管护主体变更、资料移交不全，权利人难以确定；管理和保护范围与林地、承包地、宅基地等权属交叉重叠，个别还存在跨乡镇争议，导致“四至”难以认定、登记单元界线不唯一。

3.依据不足，登记口径与操作规范尚不健全

早期水利工程在权利类型、用途认定、历史遗留问题处置等方面缺乏统一操作规范，易出现擅自增设收件材料、随意否决登记事项等现象。

4.用途交叉，地类认定与用途管制存在冲突

工程用地在国土调查图斑中可能被认定为农用地、林地，与实际用途不符，需通过年度国土变更调查调整；占用永久基本农田、生态保护红线且无法调整的工程依法不得登记。用途交叉与管制约束进一步压缩了可登记范围。

5.动力不足，权利主体登记意愿不强

办理登记需开展地籍调查、测绘与权属核实，时间与资金投入较大；部分基层单位和群众对确权意义认识不足，甚至存在“确权即征地、收回土地”的误解。

针对上述问题，我们认为，水利工程确权登记的本质是在尊重历史、实事求是、依法依规的前提下，对权属认定、地类处置、要件构成与办理程序进行系统重构。赤壁市据此形成六条相互衔接的实施路径。

1.权属认定：土地权利与建（构）筑物权利双维界定

土地方面，国有土地上的工程依据划拨或出让手续确权为国有建设用地使用权，用途为水域及水利设施用地；水库水域确权为国有农用地使用权，用途为水库水面用地；集体土地上的确权为集体建设用地使用权。建（构）筑物方面，按“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”原则确定产权归属，并按发改立项文件区分主体构筑物与附属建筑物：纳入整体项目建设的由当地水行政主管部门监管；独立立项的房屋建筑工程由当地住房和城乡建设主管部门负责质量安全监管及消防审验。

2.分类处置：以法律施行节点为轴分时段确权

针对无权属来源资料的历史遗留工程，1987年《土地管理法》施行前建成的，在符合认定条件、无权属争议前提下，凭村（居）民委员会、乡镇人民政府和水行政主管部门共同出具的权属具结书，经公告15个工作日无异议后，由当地不动产登记机构出具土地确权意见书，直接办理划拨国有建设用地使用权登记，不再补办用地审批手续；1987年至1999年修订前建成、用地事实清楚但手续缺失的，简化补办程序，经核实、公告后报当地人民政府批准再行登记；1999年修订后建成的，严格审查农用地转用、征地批准等法定手续。集体所有的工程按同一节点处置。这一“以时为轴、宽严相济”的安排，既尊重历史又守住底线。

3.要件替代：为规划许可与竣工验收缺失材料提供合规出口

规划许可方面，2008年《城乡规划法》施行前建成的水工建（构）筑物无需补办，按现状直接登记；以后建成、材料缺失的，由当地自然资源主管部门现场核查出具规划核实意见书，报当地人民政府同意后替代规划许可材料。竣工验收方面，主体构筑物资料缺失、总建筑面积（或体量）500㎡以下的，由当地水行政主管部门出具完工证明或质量安全承诺书替代；500㎡以上的，委托有资质的第三方机构检测出具质量安全鉴定报告，经水行政主管部门确认后作为竣工验收材料；附属建筑物按房屋建筑范畴出具《房屋结构安全鉴定报告》，经当地住房和城乡建设主管部门审验后办理登记。

4.地籍调查：权属溯源与现场指界相结合

确立“资料核查与权属溯源、地籍测量与科技赋能、现场指界与纠纷化解、公示确认与归档管理”相结合的模式，以最新国土变更调查成果、河湖库统一确权成果为依据开展调查，堤防等线状工程以堤段划分结合行政区域推进。对测绘底图灭失、档案损毁的，采信现状实测边界与历年河湖划界矢量数据互为佐证；征地档案灭失的，落实村组现状认可机制；存在权属争议的部分暂不予确权。

5.特殊处置：疑难情形的分类化解与底线管控

对乡镇水管单位划转、合并导致管护主体变更的工程，凭机构改革三定方案和管护移交台账直接变更权利人；对跨乡镇权属争议，由工作专班牵头，水利、自然资源、司法行政等部门联合现场调处，优先沿用实际管护界线确权，调处未果的暂停登记并纳入本级疑难台账；对与林地、承包经营权等权属重叠的，遵循公益用途优先原则，先行调处、无争议再确权；对正在行政复议、民事诉讼、信访督办的工程暂缓确权，待纠纷办结后按生效文书办理。同时列示七类禁止确权情形，涵盖权属争议未决、违法建设未处置、工程功能丧失、占用永久基本农田和生态保护红线、权属凭证伪造篡改、已纳入拆除或报废计划等，划定改革底线。

6.机制保障：绿色通道、容缺受理与成果共享

同步构建四项保障机制：一是建立绿色通道，实行“优先受理、优先审核、优先颁证”；二是建立容缺受理机制，次要材料暂缺的可书面承诺后先行受理、限期补正，但权属具结、公告公示、安全鉴定报告等核心要件不得容缺；三是建立历史遗留问题处置机制，通过具结书、权属来源核实证明等方式化解；四是建立信息共享机制，推动水利与自然资源部门数据互联互通，并建立“竣工即确权”机制，将登记成果纳入国土空间规划“一张图”平台。

1.健全制度规范，增强确权依据的充分性

建议以试点形成的处置规则为基础，明确水利工程不动产登记的权利类型、登记范围、用途认定、要件清单与办理程序，将个案经验上升为通用规则，形成“实践—总结—修订”的良性循环。

2.以国土空间规划编制为契机，统筹协调用地与地类认定

可依据《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》（自然资发〔2022〕186号），以工程管理与保护范围划定批复文件为依据，由水利与自然资源部门加强对接，统筹协调工程实际用地与地类认定，并按程序在年度国土变更调查中调整错误认定。

3.加强技术支撑，保障权籍调查数据准确有效

建议委托具备资质的专业机构作为技术支撑，运用空间数据、遥感等手段开展调查与数据整合，建立权籍调查数据库，确保数据可共享、可追溯。

4.推动资产盘活，增强确权登记的内生动力

建议以权属清晰的水利资产开展抵押融资，探索经营权流转等盘活方式，对接金融机构推动“水权贷”“取水贷”等产品落地，以资产价值显化增强登记意愿；资产盘活应始终以不改变工程防洪、供水等公益功能为前提。

5.坚持确权与管护并重，防范改革风险

确权登记应与管护责任落实同步推进，除特殊约定外，管护责任不因工程开发利用而转移或免除；同步开展政策宣讲，消除“确权即征地、收回土地”的误解，并对涉密矢量数据与权属台账实行分级保密管理；落实容错机制，对非主观履职瑕疵不作负面追责。

赤壁市的试点实践表明，水利工程确权登记形式上是办理不动产登记，实质上是对公共资源资产权责关系的系统厘清，是资产盘活和价值实现的产权基石。结合各地探索，将呈现以下趋势：一是处置口径从个案突破转向规则统一，分时段处置、要件替代等有望形成标准化指引；二是与国有“三资”管理改革、存量资产盘活衔接，成为做大有效资产、畅通投融资的重要抓手；三是确权成果依托国土空间规划“一张图”数字化管理、动态更新，支撑资产精准画像和高效配置。各地可立足资源禀赋，在产权明晰、规划清晰、配置合理、开发有序的基础上，探索差异化、可持续的确权路径，以权属清晰支撑资产盘活，以资产盘活反哺工程管护，为水利投融资改革和高质量发展提供产权保障。