引言
近一年来，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，FCC）数次更新其“覆盖清单”（Covered List）。2025年12月，在外国生产的无人航空器系统及其关键部件被纳入；2026年3月，在外国生产的路由器被纳入；2026年7月28日，在外国生产的电力逆变器与先进机器人设备被纳入。每一次公告，所援引的依据都是2019年《安全与可信通信网络法》第2条。
这部法律规定了什么？一项由国家安全部门作出的风险判断，如何转化为一件设备在美国市场上的准入结果？被列入清单，究竟意味着何种法律后果？
本文依据美国2019年《安全与可信通信网络法》（Secure and Trusted Communications Networks Act，下称《安全网络法》）[1]、《2021年安全设备法》（Secure Equipment Act of 2021，Pub.L.No.117-55）及FCC相关实施规则[2]，对该法的规则框架进行梳理。
注：
[1]《安全网络法》已编入《美国法典》第47编，《安全网络法》第2条即47 U.S.C.§1601。
[2]FCC的实施规则编入《联邦法规汇编》第47编，引作47 CFR。
一、相关法律依据
（一）2018年《国防授权法》第889条
2019财年《约翰·麦凯恩国防授权法》（Pub.L.No.115-232，132 Stat.1918）第889条设了两道禁令。
第889(a)(1)(A)条禁止联邦机构采购或获得任何将“被覆盖电信设备或服务”用作系统实质性或必要组件、或用作系统关键技术的设备、系统与服务。
第889(a)(1)(B)条则更进一步，禁止联邦机构与使用该等设备或服务的实体订立、续延或展期合同。
何为“被覆盖电信设备或服务”？第889(f)(3)条规定，其涵盖四类：华为、中兴（及其子公司与关联企业）生产的电信设备；海能达、海康威视、大华（及其子公司与关联企业）生产的、用于公共安全、政府设施安保、关键基础设施实体安防监控及其他国家安全目的的视频监控与电信设备；上述实体提供的、或使用上述设备的电信或视频监控服务；以及国防部长会同国家情报总监或联邦调查局局长合理认为为“受管辖外国”（该条项下仅指中国）政府所有、控制或与之存在其他关联的实体所生产或提供的电信或视频监控设备与服务。
由此可知，第889条限制的是联邦机构及其承包商，一家使用自有资金的商业运营商在自己的网络里装什么设备，不在它的适用范围内。
（二）2019年《安全网络法》
《安全网络法》由美国国会于2019年审议通过，2020年3月12日经签署生效。该法设立了防止构成国家安全风险的通信设备或服务进入美国网络的机制，以及移除目前在美国网络中使用的任何此类设备或服务的计划。具体而言，该法禁止使用某些联邦资金从对美国通信网络构成国家安全风险的公司获取通信设备或服务。FCC必须公布并维护此类设备或服务的清单。每个通信服务提供商都必须向FCC提交年度报告，说明其是否购买、租赁、租用或以其他方式获得任何违禁设备，如果购买、租用或以其他方式获得任何违禁设备，则必须提供详细的理由。该法还设立了安全可信通信网络补偿计划，向小型通信提供商（即拥有1000万或以下客户的提供商）提供资金（支出上限现为49.8亿美元），以抵消从其网络中移除违禁设备或服务并用更安全的通信设备或服务替换它的成本。（See https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998）
基于此，该法建立了三项相互关联的制度。第一项是“覆盖清单”（第2条，47 U.S.C.§1601），由FCC在其网站公布并维护一份被认定构成不可接受风险的通信设备与服务名单。清单本身不直接产生禁止效果，它的作用是充当一个法定识别装置，后续各项限制都以是否在覆盖清单上进行判断。第二项是联邦补贴禁令（第3条，47 U.S.C.§1602），第三项是拆除更换补偿计划（第4条，47 U.S.C.§1603）。
但该法第3条的禁令附有明确的资金限定条件。被禁止的，是“通过FCC管理的项目提供、且用于提供高级通信服务所必需的资本性支出的联邦补贴”的特定用途。也就是说，该条禁止的是特定资金的特定用途，而非设备本身的流通。运营商若不使用此类联邦补贴，其采购行为就不在该条禁止的范围内。即使建立了覆盖清单，被列入清单的设备依然可以凭商业资金进入美国市场。
（三）2021年《安全设备法》
该法第2(a)(2)条要求FCC在其设备认证规则中明确：委员会将不再审查或批准任何被列入“覆盖清单”的设备的认证申请。这一限制不再以资金来源为条件。设备一旦列入“覆盖清单”，无论买方使用何种资金、是否与联邦政府有任何关联，均无法取得新的设备认证。
二、“覆盖清单”如何形成
（一）清单的法定地位
47 U.S.C.§1601(a)（《安全网络法》第2(a)条）要求FCC在该法生效后一年内，于其网站公布“覆盖清单”。这是清单的唯一法源。
（二）被列入“覆盖清单”的条件
清单由FCC公布，但不是由FCC决定。FCC将某项通信设备或服务列入清单，须同时满足下列两项条件：
1.该设备或服务由某实体生产或提供，且仅依据47 U.S.C§1601(c)第(1)至(4)项所述的认定，认为该实体生产或提供的此种设备或服务对美国国家安全或美国人的安全与安保构成不可接受的风险；
2.该设备或服务具备下列功能之一：(1)路由或重定向用户数据流量，或使其得以窥视该设备或服务所传输或以其他方式处理的任何用户数据或数据包；(2)能够使高级通信服务提供者的网络被远程中断；(3)以其他方式对美国国家安全或美国人的安全与安保构成不可接受的风险。
因此，“是否构成不可接受风险”这一实质判断，FCC不得自行作出。FCC在此的角色，是核验是否存在符合法定渠道的认定、以及所涉设备是否满足功能要件，而不是自己判断风险。
（三）“是否构成不可接受风险”认定的四类法定渠道
47 U.S.C§1601(c)列举了四类可作为列入依据的认定：
1.具备相应国家安全专业能力的行政部门跨机构小组所作的具体认定，包括依41 U.S.C.§1322(a)设立的联邦采购安全委员会；
2.商务部依第13873号行政令（84 Fed.Reg.22689，关于保障信息与通信技术及服务供应链安全）所作的具体认定；
3.该设备或服务属于《国防授权法》第889(f)(3)条所定义的“被覆盖电信设备或服务”，这也是为什么“覆盖清单”2021年3月12日公布时，最初被列入的正是华为、中兴、海能达、海康威视、大华这几家企业；
4.相关国家安全机构所作的具体认定，其中“相关国家安全机构”，指的是国土安全部、国防部、国家情报总监办公室、国家安全局、联邦调查局。
（四）“覆盖清单”的动态维护
47 U.S.C§1601(d)规定FCC须定期更新清单，以反映各项认定的变化；须监测各项认定的作出与撤销，据以增列或移除。当作为某项列入依据的认定被撤销的，FCC应将相应设备或服务移出清单，除非§1601(c)项下尚有其他认定足以构成列入依据。
三、列入“覆盖清单”的后果
（一）两条FCC规则
1.依据47 CFR§2.903(a)，被覆盖设备被禁止取得设备认证。
2.依据47 CFR§2.911(d)(5)(i)，所有向FCC申请设备认证者，均须在申请中证明其设备不因属于“被覆盖设备”而被禁止取得认证。FCC在将“外国生产的电力逆变器”列入“覆盖清单”的DA 26-786号公告中就此说明：申请人作出该项证明，即是在证明其设备不属于该公告所列的“被覆盖”设备。这意味着设备认证的限制并非依靠FCC逐件筛查，而是由申请人自行声明。
（二）设备认证的禁止与市场准入
“覆盖清单”本身并不“禁止销售”。但多数电子设备须先取得FCC设备认证，方可在美国进口、营销或销售。如果认证通道被封堵，进入市场的路径随即关闭。依FCC答疑页与47 CFR§2.1204，如果仅用于产品开发或测试目的，也可以进口少量未经授权的设备，但前提是此类设备不得上市销售。除开发测试外，仅为出口目的进口是允许的，只要不在美国营销或销售。不过“覆盖清单”并不限制消费者继续使用先前购买的设备。
（三）既有认证
《安全设备法》第2(a)(3)(A)条规定：在依该法制定的规则中，FCC不得以设备被列入清单为由，规定审查或撤销该规则通过之前已授予的任何设备认证。《安全设备法》第2(a)(3)(B)条规定：本条不得被解释为禁止FCC在上述规则之外，审查以设备列入清单为由撤销既有认证的必要性，或就此另行制定规则。
2025年10月28日，FCC通过设备认证安全第二次报告与命令（FCC 25-71号，ET Docket No. 21-232），在两个方向上修订了规则。
1. 限缩既有认证的范围
2025年10月，FCC通过设备认证安全第二次报告与命令，建立了一套程序，限缩既有认证的范围，以禁止相关设备继续进口和营销，但不撤销该认证本身，以阻止“覆盖清单”内设备的进一步进口或销售。因为不构成撤销，用户手中已有设备的继续使用仍属获得授权。
该程序的适用权限授予公共安全与国土安全局（PSHSB）与工程技术办公室（OET）。FCC指示今后“覆盖清单”新增设备时，应同步或尽快就是否对该批设备适用该禁令征求意见。2026年6月26日，两局据此发布公告，禁止继续进口和营销2024年及以前列入清单的被覆盖设备。该禁令于7月16日生效。公告同时明确：该禁令不影响消费者继续使用已购设备；对仅在特定用途下才属“被覆盖”的条目，禁令只及于该等用途。
2. 排除许可性变更
该命令同时修订47 CFR §§2.932(b)、2.1043(b)，将覆盖清单上的设备排除在“许可性变更”（permissive change）程序之外。许可性变更是设备取得认证后对其作出修改而无须重新认证的程序，其中Class I（不降低生产者申报、并经委员会在授予认证时接受的各项特性的修改）变更一般无须向委员会报备，软件、固件与安全更新通常即循此途径。
这一项程序与前一项的限缩既有认证范围不同，无须另行发布公告，设备一经列入即适用，且及于列入之前已获认证的型号。这就导致被列入覆盖清单后，既有型号连修补漏洞的安全更新亦无法推送。为此，工程技术办公室（OET）在将逆变器与先进机器人列入覆盖清单的同日，发布了DA 26-789号公告，豁免上述禁止，允许在列入前已获认证的被覆盖逆变器与先进机器人继续接收“减轻对美国消费者损害”的软件与固件更新，期限至少至2029年1月1日。此前就无人航空器系统与路由器已有同类豁免，并已一并延长至同一期限，且范围扩展至Class II（降低了初次认证时向委员会申报的射频性能指标，如发射功率、杂散发射等，但降低后仍满足适用规则最低要求的）的变更。但该豁免仅及于软件与固件，不包括硬件的变更。
（四）“覆盖清单”的例外：有条件批准（Conditional Approval）
近年清单新增的相关公告中，基本上都列出了“有条件批准”的例外。以2026年7月28日新增的两条为例：“在外国生产的电力逆变器，但经战争部（DoW）或国土安全部（DHS）给予有条件批准的电力逆变器除外”；“在外国生产的先进机器人设备，但经战争部（DoW）给予有条件批准的先进机器人设备除外”。
四、“覆盖清单”的适用边界以及对国内企业的提示
FCC是通信监管机构，《安全网络法》规范的是通信设备与服务。为什么FCC要将电力逆变器与先进机器人这类设备纳入“覆盖清单”？“覆盖清单”的适用边界在哪里，以后还会延申到哪些产品？
47 U.S.C.§1601(b)(2) 要求被列入清单的设备须具备三项功能之一。前两项是通信功能，第三项则是“以其他方式对美国国家安全或美国人的安全与安保构成不可接受的风险”，是一项兜底条款。
而在FCC将电力逆变器与先进机器人设备纳入“覆盖清单”的相关文件中，其明确：“电力逆变器”须同时满足两项条件：一是双向转换直流电与交流电的电力设备或系统，二是含有、或经设计、配备或配置为可接受，一个能通过以太网、Wi-Fi、蜂窝网络、蓝牙或其他类似连接（无论有线还是无线）实现远程通信、控制、传感、数据采集或监测的组件。“先进机器人设备”同样要求其含有可提供网络连接、且任一方向连接速率至少200 kbps 的部件。也就是说，落入限制范围的并非逆变器或机器人这一产品类别本身，而是具备联网能力的逆变器与机器人。一台不具备远程连接功能的逆变器不符合定义要件；而现代储能逆变器与先进机器人普遍联网，使它们具备了通信设备的某些属性。由此可以看出判断“覆盖清单”后续适用范围的标准，不在于产品属于哪个行业，而可能在于产品是否具备联网能力、是否与美国关键基础设施相关联。
而对于已经被列入“覆盖清单”的产品，根据前文所述，既有认证的禁令也有可能持续推进。因此，对我国相关产业而言，需知晓：第一，“取得认证即可长期销售”的预期需要调整，既有认证在现行规则下并非永久安全，其能否持续进入美国市场，取决于相应设备的列入时间以及主管部门是否已就该批次发布禁令。产品进入美国市场后的合规状态，需要持续跟踪。第二，合规评估要尽可能做得早和长远。既然联网能力与关键基础设施关联度是列入“覆盖清单”的判断要素，那么产品在设计阶段的远程连接功能配置、在美制造与组件构成安排（即是否构成48 CFR §25.101(a)项下的“国内最终产品”）等，都是要考虑的问题。
附“覆盖清单”：
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