从提案到法律：美国的立法流程
当地时间9月16日，美国众议院以262票赞成、159票反对，同意美国参议院对 H.R. 5334 的修正案，也就是《2026年林赛·O·格雷厄姆制裁俄罗斯与伊朗法案》。58名民主党议员投了赞成票，7名共和党议员投了反对票。
美国参议院已于8月7日以86票赞成、11票反对通过这一版本。众议院此次没有再修改文本，美国国会两院至此完成对同一文本的批准，法案将提交美国总统特朗普签署。
特朗普政府已经支持签署。美国白宫管理和预算办公室7月28日发布正式《行政政策声明》，明确表示支持参议院修正后的 H.R. 5334，并称如果这一版本提交总统，总统顾问将建议特朗普签署成为法律。美国白宫在同一份文件中特别提到，法案保留了总统“充分的豁免裁量权”，同时允许总统在达成和平协议后终止有关措施。路透社9月16日报道称，特朗普计划签署这项法案。
众议院最后没有再给这部法案增加修改空间。9月15日，众议院以214票赞成、211票反对通过 H. Res. 1530，为审议参议院修正案设定封闭规则。议员霍耶提出的国别名单修正案、米克斯提出的删除二级关税条款修正案，以及提高总统豁免门槛的修正案，都没有进入全院审议。因此，9月16日众议院面对的是接受或者不接受参议院文本，最终以262票对159票接受。
该法案的主体是针对俄罗斯政府、金融体系、能源和国防工业的一整套制裁措施。第102条要求总统在法案生效后30天内启动审查，对俄罗斯总统、总理、国防部长、外交部长、军事指挥官、高级政府官员以及符合条件的俄罗斯寡头等实施财产冻结和签证限制。向俄罗斯国防工业基础提供数控机床、润滑油添加剂、硝化纤维素、化学涂层、军用光纤电缆、先进传感器以及美国商务部工业与安全局“共同高优先级物项清单”所列产品的外国主体，也被纳入制裁范围。
经济制裁则集中在第103条。美国总统须对俄罗斯中央银行实施至少两项法定制裁，并对俄罗斯联邦储蓄银行、VTB银行、俄罗斯天然气工业银行以及其他俄罗斯政府全部或部分持有的金融机构实施条文列明的制裁，包括财产冻结、代理行和通汇账户限制等。与这些俄罗斯金融机构从事重大交易的外国金融机构同样可能受到制裁，但美国财政部长认定实施制裁不符合美国经济或外交政策利益的，可以适用例外。
所谓俄罗斯“影子船队”也被写入法案。用于规避美国或其他国家制裁、缺乏适当海事保险、规避俄罗斯石油价格上限或者采取不安全、非标准海事行为的外国船舶，可以被认定为冻结财产。船东、运营商、管理人，以及为这些船舶提供承保、保险或者再保险的外国主体，也可能受到制裁。
关税部分分成第112条和第113条。第112条针对俄罗斯本身，要求总统最迟在法案生效30天后，将所有俄罗斯输美商品的关税提高至最高500%的从价税率。法案列举了原油、天然气、液化天然气、石油产品、石化产品、煤炭等，但适用范围并不限于这些能源产品。这项关税还要与其他已经适用的关税、费用和税费叠加。
对中国影响更大的则是第113条。该条款针对购买俄罗斯原油、天然气或者协助俄罗斯规避石油制裁的第三国。对符合条件的国家，总统最迟应在法案生效30天后，将该国输往美国的商品关税提高至最高100%。征税对象不是俄罗斯原油本身，而是该国进入美国的全部商品，第114条规定的人道主义物资等例外除外；而且这项关税同样叠加在其他关税之上，包括301关税、232关税等。
第113(c)条设置了两条认定路径。第一条要求同时满足两个条件：该国在法案生效前最近12个月内，按总量属于俄罗斯原产原油或者天然气的五大进口国之一；法案生效满30天以后，该国仍然知情进行新的俄罗斯原油或者天然气采购。第二条则针对法案生效前最近12个月内，协助俄罗斯规避石油制裁程度位居前五的国家。规避行为包括为受制裁俄罗斯石油的购买、装载和运输提供重大金融或其他支持，以及参与所谓“影子船队”相关交易和服务。
中国处在第113条所覆盖的主要俄罗斯能源买家范围内。据外媒统计，2026年8月，中国仍是俄罗斯化石燃料最大的全球买家，在俄罗斯前五大进口国相关出口收入中占51%，当月购买额约84亿欧元，其中原油约58亿欧元，占中国当月俄罗斯化石燃料采购额的70%。从2022年12月俄罗斯石油价格上限实施至2026年8月底，中国购买了俄罗斯原油出口量的50%，印度占37%。路透社也将中国和印度列为这项二级关税条款主要涉及的俄罗斯能源买家。
不过，法案签署并不等于美国立即对中国商品加征100%关税。第113(c)(1)条采用的是两个法定时点：生效日前最近12个月的进口量，以及生效30天以后有没有继续进行新的俄罗斯油气采购。因此，中国最终进入初始适用范围，还要依据法案生效时对应的12个月数据和此后采购情况认定。
众议院审议期间，议员霍耶曾试图把这种数量标准改成更加明确的初始国别名单。其提交的修正案列出中国、印度、土耳其、阿塞拜疆、匈牙利、斯洛伐克、阿联酋、新加坡、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦10个国家，拟明确这些国家最初可以适用最高100%的关税。美国众议院规则委员会以3票赞成、7票反对，否决了让该修正案进入全院审议的动议。最终通过的文本因此继续采用进口量和制裁规避情况作为认定标准。
第113(d)条还为天然气进口设置了一项例外。如果某国在基准12个月内进口的俄罗斯天然气不足俄罗斯同期天然气出口总量的15%，同时已经采取重大措施减少俄罗斯天然气进口，则不会因为天然气进口触发第113条关税。但这一例外只适用于天然气，没有为俄罗斯原油设置对应豁免。因此，即使一个国家在天然气方面满足例外，只要俄罗斯原油进口仍符合第113(c)(1)条，原油这条路径仍然存在。中国当前对俄能源采购中原油占比较高，这一点对中国的适用分析更为关键。
第113(b)条授权美国贸易代表在初次征税后，根据有关国家增加、减少或者停止购买俄罗斯原油和天然气的情况，将税率调整至高于0、最高100%。首次征税后180天内，此后每180天，美国贸易代表还要会同美国国务卿和能源部长，按照最近12个月的数据重新确定俄罗斯原油五大进口国和天然气五大进口国。每次征税或者调整税率至少10天前，总统或美国贸易代表须向美国国会有关委员会提交书面理由，说明税率依据和认定该国符合条件的方法。
特朗普还握有第115条规定的豁免权。
法案规定总统可以豁免本法规定的任何关税，也可以豁免针对外国人的有关制裁条款以及针对特定主体的限制措施。程序要求是总统事先向美国国会提交书面证明，说明豁免符合“美国国家利益”，并提交报告解释依据。条文没有要求美国国会事先批准豁免。
这项权限与特朗普政府支持最终版本有直接关系。美国白宫7月28日的政策声明把“总统拥有充分的豁免裁量权”列为法案的重要安排之一。众议院审议期间，米克斯等人曾提出把豁免标准从“美国国家利益”提高到“对美国国家安全至关重要”，佩特森则提出删除整个第115条，两项修改都没有进入全院审议。最终保留下来的仍是“美国国家利益”这一标准。
豁免和永久终止属于两套程序。第115条允许总统基于“美国国家利益”暂不适用有关关税或者制裁，第117条则规定了终止措施的条件。涉及第三国时，总统需要证明该国已经停止导致措施适用的活动，并取得其今后不会继续从事有关活动的可靠保证；终止决定提交美国国会后，通常还有30天审查期，美国国会可以通过联合决议表示反对。
这也解释了法案在众议院产生的主要分歧。米克斯、拜尔和尼尔9月11日发表联合声明，批评法案扩大总统关税权限，同时给行政部门留下较大的制裁裁量空间。最终仍有58名民主党议员投票赞成，同时有7名共和党议员投票反对，形成了跨党派支持和跨党派反对并存的表决结果。
该法案还按照特朗普政府此前的要求延长了对伊朗的制裁授权。第201条把《1996年伊朗制裁法》的失效时间从2026年延长至2031年。Division A除第201条外，在法案生效满5年后终止。与此同时，Division B保留了 H.R. 5334 原先的幼教工作者税收扣除条款，因此一项最初处理美国国内税法问题的法案，最终成为承载俄罗斯、伊朗制裁和第三国二级关税的立法载体。
对于中国的潜在影响，该法案第113条带来的变化可以归结为三个层面。
美国国会已经建立了一项以俄罗斯能源采购为触发条件的二级关税机制；符合条件的国家一旦被纳入，关税原则上覆盖其全部输美商品，并与现有关税叠加；具体税率最高100%，特朗普又可以依据“美国国家利益”实施豁免。中国目前的俄罗斯原油采购规模使第113条具有现实关联，但法案签署本身不会自动产生“对华100%关税”。特朗普签署后，法案规定的30天认定和实施期限才开始运行。
https://www.govinfo.gov/app/details/BILLS-119hr5334eas
https://clerk.house.gov/Votes/2026308