出海实务 | 从劳动用工到市场准入：欧盟EUFLR实施指南对中国企业的合规启示

随着越来越多中国制造业企业加快布局欧洲市场，企业需要应对的已不只是产品标准、市场准入、出口管制及数据保护等传统合规要求，供应链中的劳动与人权合规也正成为影响产品进入欧洲市场及维持客户关系的重要因素。

尤其对于具有多层级供应商、劳动密集型生产环节或复杂跨境供应链的企业而言，劳动合规已成为出海欧洲过程中需要重点关注的合规议题。

2026年6月26日，欧盟委员会发布强迫劳动产品禁令实施指南（下称“《指南》”），对“什么是强迫劳动、哪些信息可能触发调查、谁负责调查、调查针对哪些产品和企业、调查如何推进以及认定违规后如何处理”作出系统说明。

对中国企业而言，《指南》的现实意义在于将抽象的强迫劳动风险转化为一套可实际启动、调查和执行的市场监管流程。

《指南》将强迫劳动概括为：个人在惩罚威胁下提供、且并非自愿提供的劳动或服务。判断时需要把握三个要素：第一，存在劳动或服务；第二，劳动者缺乏真实、自愿的同意；第三，存在直接或间接的胁迫。实践中，最关键的是后两个要素是否同时存在。劳动合同形式上已经签署，并不当然证明劳动者真实自愿。

判断重点包括：劳动者在招聘时是否受到欺骗；实际岗位、工资、工时和工作条件是否与承诺存在重大差异；劳动者能否拒绝加班或额外义务；劳动者能否自由离职。单纯存在劳动争议或用工违法并不当然等于强迫劳动，仍需进一步判断劳动者是否实际上无法拒绝或退出工作。

胁迫可能是身体、经济、法律或心理层面的控制，包括扣留身份证件或财物、拖欠或克扣工资、债务束缚、限制行动、威胁解雇或举报、对劳动者或其家庭成员施压，以及利用劳动者贫困、移民身份或就业困难等弱势处境。

调查可以基于多种信息来源启动风险评估，包括强迫劳动风险数据库、统一信息提交渠道收到的材料、其他主管机关或执法机构掌握的信息、国际组织、工会、社会组织等利益相关方提供的信息，以及主管机关自行收集的公开报告、企业披露和媒体资料。信息提交人不需要先完成司法意义上的全部证明，但应尽可能说明涉嫌强迫劳动的事实、相关产品、经营者及支持材料。提交信息不等于正式立案，更不等于已经认定违规。

《指南》建立“主管机关调查认定、海关执行边境措施”的分工机制。涉嫌强迫劳动发生在欧盟境外的，原则上由欧盟委员会担任牵头主管机关；涉嫌发生在欧盟成员国境内的，由有关成员国主管机关负责。

主管机关负责调查事实并作出决定，海关主要根据已经作出的决定在边境识别、暂停放行、拒绝放行或执行其他措施。海关不是仅因收到举报便直接认定强迫劳动的机关。

调查不是笼统判断一家企业“是否合规”，而是围绕特定产品、涉嫌发生强迫劳动的地点，以及与该产品有关的经济经营者建立事实联系。

调查可以针对原材料、零部件、中间产品、最终产品、产品系列或同类产品，也可以限定为特定工厂或设施生产的产品。如果信息显示风险具有系统性或广泛性，调查范围还可能扩展至同一供应商、地区的其他产品或产品类别。涉嫌部件在最终产品中占比很小，并不当然排除风险；其比例和重要程度主要影响案件优先顺序。

主管机关可以审查产品在开采、收获、生产、制造或加工等供应链阶段是否使用强迫劳动。因此，中国出口企业自身工厂合规，并不当然排除上游原材料或零部件环节带来的产品风险。

主管机关选择调查对象时，会考虑经营者与涉嫌强迫劳动环节的接近程度、对供应链的影响力、企业规模及经济资源、供应链复杂程度。对于境外供应链，欧盟进口商往往是主管机关的重要联系对象，但信息要求通常会沿供应链传递至中国制造商或供应商。

案件排序主要考虑三项因素：涉嫌强迫劳动的规模和严重程度；相关产品进入欧盟市场或从欧盟出口的数量或体量；涉嫌使用强迫劳动的部件在最终产品中的占比或重要性。该机制决定优先执法顺序，不意味着低占比部件或中小企业当然获得豁免。

《指南》呈现的是一套层层筛选的调查机制。为便于理解，可概括为以下五个阶段。

初步调查阶段，主管机关首先关注企业是否已采取适当措施识别和处理风险。如果企业能够证明正在采取适当措施解决相关情形，主管机关可以结合整改复杂程度、可行性、涉及主体数量和企业资源，给予合理期间完成整改；如果启动调查的原因已经消除，可以不进入正式调查。

只有在主管机关认为存在“有事实根据的关切”时，才进入正式调查。正式调查中，企业有权获知调查事项并陈述意见。主管机关可要求企业和其他供应商提供资料，也可联系工会、社会组织等利益相关方，并在满足条件时开展实地调查。

在正式调查阶段，主管机关设定的信息提交期限原则上不少于30个工作日且不超过60个工作日；存在正当理由时可以申请延期。《指南》提出正式调查应在合理期限内完成，并以9个月为目标。该期限意味着企业不能在收到通知后才开始绘制供应链或补建历史记录。

主管机关需要以可信证据证明两项事实：第一，被调查产品使用强迫劳动生产；第二，被调查经济经营者已将相关产品投放或提供于欧盟市场，或从欧盟出口。《指南》允许主管机关综合直接证据、间接证据和情势证据作出判断。

企业不是当然承担“证明不存在强迫劳动”的法定举证责任，但在收到信息请求后，需要及时、完整并如实配合。如果企业拒绝提供信息、无正当理由迟延、提交不完整或误导性材料，或以大量无关资料妨碍调查，主管机关可以依据其他可获得事实作出判断。不合作会显著压缩企业解释事实和反驳外部材料的空间。

中国企业在提供材料前还需同步审查中国法要求。工资、工时、员工访谈和影像可能包含个人信息；供应链图谱、工厂位置、产能和交易资料可能涉及商业秘密或其他受保护信息。企业应审查提供目的、范围、必要性、出境路径和保密措施；存在法律障碍时，应具体说明并提出脱敏、受限阅览或替代证明方案，而不是简单拒绝。

如果证据不足以认定产品违反禁令，调查不应作出违规决定。企业仍应保留调查答复、资料来源和整改记录，以应对后续客户审查或新的风险信息。

如果主管机关认定违规，可以禁止相关产品继续在欧盟市场投放或提供，或从欧盟出口；要求撤回尚未到达最终用户的产品；并要求处置相关产品。若只有可替换部件涉及强迫劳动，决定可以要求对该部件进行处置和替换。对欧盟具有战略或关键重要性的供应链，在特定条件下可要求暂时留置产品，并给予企业消除强迫劳动的期限。

主管机关作出决定后，决定在欧盟市场内部及边境执行。海关可根据决定识别相关产品，暂停放行，并进一步执行放行、拒绝、扣留或处置等措施。企业还可能承担撤回、运输、储存和处置所产生的实际成本。

《指南》区分“产品被认定违规”和“企业不遵守违规决定”。金钱处罚主要针对未遵守主管机关决定的行为，例如继续销售禁售产品、未撤回或处置、未更换涉险部件，或未遵守战略产品留置要求。处罚由成员国依据其法律实施，并应当有效、相称且具有威慑力。

经济经营者可以依程序申请复审，并可寻求行政或司法救济。如果企业能够证明相关强迫劳动已经消除，可以请求撤回决定。整改和补救因此不仅是一般合规措施，也直接关系到产品能否恢复市场准入。

2026年《指南》的意义不在于增加了一份政策文件，而在于让欧盟强迫劳动产品禁令的调查逻辑变得清晰：主管机关从外部线索和风险信息出发，先筛选产品和案件，再通过初步调查判断是否形成“有事实根据的关切”；进入正式调查后，围绕产品、生产场所、经营者和供应链证据作出认定；认定违规后，由市场监管和海关实施产品禁令、撤回和处置，并对不执行决定的企业适用处罚。

对中国制造业企业而言，真正的合规能力表现为三点：能够说明什么是自身供应链中的强迫劳动风险，能够在调查期限内调取并提交可信证据，能够在发现问题后完成可验证的整改和补救。供应链透明度、劳动合规和产品追溯，正在共同构成企业进入并持续经营欧洲市场的基础能力。