专业文章 | 处于公司僵局下的国有企业参股股权退出的路径选择与司法救济

《国有企业参股管理暂行办法》第二十四条规定，除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出五年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，并退出与企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。

该规定明确对国有企业提出了“应退尽退”的管理要求，但监管要求不能替代法定公司退出程序。国有企业仍应当制定“一企一策”的退出方案，在退出方案中明确厘清以下事项：拟退出参股股权是否属于应退范围，退出定价是否公允，内部决策、审计评估、核准备案和产权交易程序是否履行到位，公司、债权人及其他股东的合法权益如何保障。

对中央企业而言，2026年1月1日起施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》进一步强化了履职要求。但强化追责并不等于“退出不成功就问责”。责任追究以相关人员违反规定、未履行或者未正确履行职责，并造成国有资产损失或者其他不良后果为前提，认定时仍须结合职责、行为、后果及因果关系综合判断，不能把项目“暂时退不出去”直接等同于个人责任。因此，依法合规推进项目退出，是国有企业及经办人员最有力的履职证明。

（一）股权转让

对仍有交易价值、能够取得审计评估资料、也找得到潜在受让方的项目，通过股权转让的方式退出参股公司的方式通常是首选。转让参股公司持有股权的方式需符合《企业国有资产交易监督管理办法》适用范围的企业国有产权转让，原则上应当公开进行，并履行内部决策、批准、审计评估和信息披露等程序。

若参股公司的内部人员不提供资料配合审计、参股公司股权价值过低或者挂牌后无人受让，都会让交易不了了之。审计评估受阻、挂牌失败和协商往来的相关记录并非没有价值，该记录既能支持国有企业转向其他退出路径，也可以在公司解散之诉中向法院证明“通过其他途径不能解决”。

在参股股权转让程序上，通常要依次完成转让方案论证与内部决策、出资人或上级单位审批、审计评估、产权交易机构预披露和正式披露、公开征集受让方并竞价、处理其他股东优先购买权、签约收款及变更登记等环节。根据国务院国资委公开答复口径，国有股东向民营股东协议转让参股股权，原则上同样应当进场公开交易，仅在符合法定情形时允许非公开协议转让¹。参股公司拒不提供评估资料的，国有股东还可以先依法行使知情权，必要时通过知情权诉讼为评估和挂牌创造条件。

（二）定向减资

公司有支付能力、其他股东又愿意配合的，可以考虑通过非同比例减资让特定股东退出。《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二百二十四条规定，公司减少注册资本，应当按照股东出资或者持有股份的比例相应减少出资额或者股份，法律另有规定、有限责任公司全体股东另有约定或者股份有限公司章程另有规定的除外。公司还应编制资产负债表和财产清单，依法通知、公告债权人，并根据债权人请求清偿债务或提供担保。

现行法律法规并未一概禁止国有股东采用定向减资，但国务院国资委在公开答复中曾提出，国有股东单方退出原则上应通过产权转让方式进行。因此，个案中采用定向减资的，应重点审查股东同意、定价公允、资产评估、内部审批、公司支付能力和债权人保护等环节，并论证是否存在规避公开交易或造成国有资产损失的风险。²

从程序看，定向减资须形成减资决议、编制资产负债表和财产清单、完成审计评估，并自决议作出之日起十日内通知债权人、三十日内公告，公告期不少于四十五日。在公司僵局的项目中，最大的障碍往往不在程序，而在于程序的相关决议须经全体股东一致同意或者章程另有约定，若其他股东一旦失联或反对，通过定向减资的方式退出失效。

（三）公司回购

《公司法》第八十九条规定了有限责任公司股东请求公司按照合理价格收购股权的特定情形，包括连续五年符合分红条件但不分红、公司合并分立或转让主要财产、特定解散事由出现后又决议继续存续，以及控股股东滥用权利严重损害公司或者其他股东利益等。

需要提醒的是，股东请求公司回购股权并不等于抽回出资。相关主体应当核对回购的触发条件、异议程序与法定期限，同时对股权合理价格以及公司支付能力做好评估。若公司已经停止经营或者资不抵债，即便回购请求权成立，股东也因公司不存在回购的资金，无法收回股权价款。

2023年新修订的《公司法》第八十九条第三款规定对股权回购新设立情形，控股股东滥用股东权利、严重损害公司或者其他股东利益的，其他股东有权请求公司按照合理价格收购其股权，不以投反对票为前提，为受压制的参股股东提供了司法解散之外的新出路，在实践中形成“先试回购、再谈解散”的救济顺序。但需注意的是，股权回购价款的实际获偿仍取决于公司的偿付能力，因此国有企业在启动该类程序前应当进行充分评估参股公司的财务情况。

（四）公司解散清算与破产程序

依据《公司法》第二百三十一条与第二百三十二条及《中华人民共和国企业破产法》第二条的规定，参股公司股东会若还能形成有效决议的，可以通过股东会决议解散并自行清算；若公司治理已经陷入僵局的，可以考虑司法解散；参股公司不能清偿到期债务并具备破产原因的，则应评估是否申请破产清算或重整。

公司自行清算、强制清算、破产清算或重整的三个程序的启动条件、申请主体和程序目标各不相同，不能相互替代。

自行清算须先形成有效解散决议。强制清算以公司已经出现法定解散事由为前提，不能因为公司长期亏损或其他股东失联就跳过解散环节；并且，逾期不成立清算组或者怠于清算的，债权人及符合条件的股东等利害关系人方可申请法院指定清算组。破产程序以资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力作为启动依据，参股股东不一定是申请主体。因此，国有企业在选定路径之前，应先把公司的资产、债务、出资、担保、诉讼和执行情况摸清楚。

（五）公司僵局下提起公司解散之诉的三项司法审查要件

《公司法》第二百三十一条规定，公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司10%以上表决权的股东可以请求人民法院解散公司。司法解散将终结公司主体资格，因此具有明显的兜底性，三个条件通常需要同时满足。此外，该条对原告资格设有明确门槛，即须单独或者合计持有公司百分之十以上的表决权，而不是单纯按出资比例计算。若参股公司存在代持、多层持股或者章程设置特殊表决安排的，应在起诉前核实表决权口径，必要时先行确认股东资格，以免对方以主体资格问题提出抗辩。

第一，公司经营管理发生严重困难。法院审查重点是股东会、董事会等组织机构能否正常运行，而不是公司是否亏损。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》（下称“《公司法解释（二）》”）第一条列举了持续两年以上无法召开股东会、持续两年以上不能作出有效股东会决议、董事长期冲突且无法通过股东会解决等典型情形。最高人民法院指导案例8号进一步明确，公司即使仍然盈利，只要内部机制长期失灵并陷入僵局，也可能被判决解散³。

指导案例8号同时明确，该条既是立案受理条件，也是判决解散的实质审查条件。实务中还应注意区分三组易混淆情形：股东之间正常的经营分歧不当然构成僵局；知情权、利润分配请求受损或者单一股东利益受侵害，可通过相应诉讼另行救济；公司亏损、资不抵债或被吊销执照未清算，也不属于司法解散事由。

第二，继续存续会使股东利益受到重大损失。国有股东在公司解散之诉中应说明损失的具体表现，例如投资目的长期无法实现、资产持续闲置或减损、公司成本与债务不断增加、重大事项失去监督或国有股东长期无法取得经营信息。仅以未参与经营、未取得分红或公司亏损作为理由，法院通常不足以支持解散。

《公司法解释（二）》第一条第二款明确将“公司亏损、财产不足以偿还全部债务”等列为不予受理解散申请的情形，原因在于经营性困难不同于管理性困难：前者影响经营业绩，后者动摇组织基础。向法院出示的证据要把出资目的、合作条件、实际运营状态和损失扩大趋势结合起来，形成“目的落空且持续恶化”的事实链条，而不简单停留在亏损数字本身。

第三，通过其他途径不能解决。法院会审查是否仍可通过召开股东会、调整董事或管理人员、股权转让、公司回购、减资、共同解散或调解等方式化解争议。法律并不要求股东穷尽一切可以想象的救济手段，但原告应证明合理、可行的替代路径已经失败，或者客观上无法实施。

另，《公司法解释（二）》第五条规定，人民法院审理解散案件应当注重调解，当事人协商同意由公司或者股东收购股份，或者以减资等方式使公司存续且不违反强制性规定的，应予支持。因此该要件的审查往往在调解中同步完成：股东是否善意提出过价格合理、可操作的替代方案，对方是拒绝、沉默还是客观无法配合，均直接影响“最后手段”能否成立。

（六）公司解散案例分析-参股公司长期不经营为何出现不同判决结果

新疆某瑞金能源案【（2018）新01民终1047号】中，国有股东持股60%，公司章程却规定解散须经三分之二以上表决权通过，国有股东无法单方形成解散决议。公司成立后长期未实际经营，没有经营场所、职员和业务；股东之间早已就清算注销发生明确分歧，另一股东也没有提出实质性的收购或解决方案。法院认定公司决策机制已经失灵，继续存续将扩大损失，最终维持解散判决。

贵港市某区建设投资发展有限公司诉广西某信互联网科技服务有限公司公司解散纠纷案【（2018）桂0804民初1543号】中，国有平台公司仅持股百分之二十，公司成立后长期无实际经营，其设立投融资平台的目的也因备案申请被主管部门否定而落空。法院认定公司已处于事实上的瘫痪状态、僵局持续且无其他途径可以解决，最终判决解散。

北京某公司案【（2025）京03民终15279号】中，国有股东持股49%，主张公司长期未召开股东会、没有办公人员且其他股东难以联系。但原告最早能够证明正式要求召开股东会的函件形成于2023年12月，不足以证明持续两年以上无法召开会议；其委派的董事长在登记和章程层面仍有履职空间；公司存在对外投资，该投资对股东有利还是有害尚不明确；知情权等其他救济也未被证明已经失去现实可能。法院最终维持驳回诉请。

上述案例表明，诉讼成败不取决于国有股东的身份，也不能仅凭持股比例、停业时间或人员状态下结论。法院审查的核心点是：公司自治机制是否确实失效，僵局是否持续存在，继续存续的损害能否证明，替代救济是否还有现实可能。

解散诉讼中最常见的证据缺口是只能证明公司长期“没有开会”，不能证明依照法律和章程启动程序后仍然“无法开会”。国有企业若在进入参股公司前，应尽早开展以下工作。提前把僵局打破条款提前写进公司章程和投资协议，例如约定特定退出情形下的股权收购义务、与经营目标挂钩的回购安排、重大事项否决权、解散表决比例等，并确保持股对应的表决权不低于百分之十的诉权门槛，从源头上降低退出成本。

若参股公司存在公司僵局的情况下，可以从以下几个方面梳理、形成证据：

一是梳理章程机制。核对股东会和董事会召集权、替代召集顺序、通知期限、表决比例、董事任期和解散条款，避免遗漏仍可使用的公司自治程序。

二是正式启动程序。向公司、董事、监事及其他股东发函，提出召开会议和审议退出、换届、解散等事项的具体议案，并依章程逐级启动替代召集机制。

三是形成送达和表决证据。保留邮寄、签收或拒收、电子送达等记录，并对会议未召开或无法形成决议的过程制作书面记录。对股东拒收函件、避而不见或注册地址无法送达的，可以通过公证邮寄、电子送达、在公司住所地张贴通知并公证等方式补强送达效力，必要时对股东会无人出席、经营场所无人经营的状态进行证据保全。

四是提出替代方案。书面协商股权转让、回购、减资、共同解散或第三方调解，明确方案内容和回复期限，并留存对方明确拒绝或沉默不回复我方提出代替方案的记录，形成“通过其他途径不能解决”的证据。

五是证明经营状态和继续存续的风险。调查经营场所、人员社保、纳税、银行账户、对外投资、重大资产、诉讼执行情况和潜在债务，避免仅以工商登记或单方陈述证明公司停滞。国有股东因公司拒不提供账册而无法自行核实的，可以先提起股东知情权诉讼，借助法院调取的财务资料掌握资产和债务真实状况；该诉讼本身也可作为替代救济已经尝试但不足以化解僵局的佐证。

六是同步形成国资履职底稿。内部退出决策、审计评估受阻、产权挂牌失败、寻找受让方、风险测算和请示批复，应当与公司法证据相互印证。

综上，法院判断“两年以上无法召开股东会”时，往往重点审查股东何时正式启动召集程序，而不是简单从最后一次会议日期起算。程序启动得越晚，越难证明僵局已经持续到法定程度。

法院判决解散公司，只意味着解散事由已经出现，并不意味着公司已经注销或国有股东已经完成退出。根据《公司法》第二百三十二条规定，董事是清算义务人，应当在解散事由出现之日起15日内组成清算组；公司逾期不成立清算组或者成立后不清算的，符合条件的利害关系人可以依据第二百三十二三条申请法院指定清算组。

清算组优先在股东、董事、监事和高管中指定，无法组建或者需要第三方介入的，法院可以指定中介机构担任清算组成员，相关报酬由公司财产承担，国有股东对清算周期和费用应有所预估。此外，公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销本身即构成法定解散事由，无须再形成解散决议或者提起解散之诉，可直接推动清算，必要时申请强制清算。

清算中发现公司不能清偿到期债务并具备破产原因的，应依法评估转入破产程序。账册、主要财产或人员缺失导致无法全面清算，也不意味着原股东、董事或清算义务人的历史责任当然消失。退出方案应当预先安排诉讼、清算、注销、产权登记注销、投资核销和档案归集，避免取得解散判决后再次停滞。

国有股东在清算程序中还应注意参股企业的核销安排：参股企业经清算确无剩余财产可供分配的，国有股东应依据清算报告、终结裁定等法律文件，按国资管理规定办理投资损失核销和产权登记注销，让法律上的退出与财务、产权管理上的退出一并完成。

一个完整的参股退出方案，应当包括应退出范围的判断，资产负债和出资风险底稿，各路径的回收金额、税费和程序成本比较，内部决策及审计评估要求，股东协商方案，诉讼证据补强计划，以及清算或破产衔接安排。

对于以合伙制、契约制基金等特殊载体持有的参股权益，还应注意其退出规则与公司制股权存在差异：相关权益转让原则上不适用《企业国有资产交易监督管理办法》的进场交易要求，可依合伙协议、基金合同选择更灵活的处置方式，但出资人内部审批和公允定价要求并不因此免除。

综上，处理此类项目，应把国资合规、公司治理、交易、诉讼和清算放在同一个方案里通盘考虑。路径判断做得越早，越有利于协商退出，也越能为必要的司法救济留足证据。