作者 | 蔡航 姚婷
2026年8月21日，国家发展改革委就《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）向社会公开征求意见。这是继2026年7月1日《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下称“837号令”）施行后，首次就其配套部门规章草案向社会公开征求意见。
该征求意见稿对发改委2017年发布的《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号，下称“11号令”）进行修订，将该规章的名称由“企业境外投资管理办法”改为“对外投资管理办法”，体现了政府监管思路有了明显转向，“居民个人”被正式纳入投资者范围，改变了20年来中国居民个人境外投资仅由外汇管理部门依托37号文进行单一监管的管理格局。
本文系统梳理我国个人对外投资政府监管制度的演变历史，并对未来监管趋势进行预测，供高净值个人和服务跨境投资的专业机构参考。
一
我国个人对外投资监管制度的历史沿革
图1 我国个人对外投资制度演变时间线
（一）75号文阶段：初步奠定了外汇管理部门对于中国企业境外融资并进行返程投资行为的管理权，但并非以个人境外投资为主要视角
2005年11月，国家外汇管理局发布《国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2005〕75号，下称“75号文”），首次对境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资作出规定。75号文的立法核心理念是“境内权益、境外融资”，即以境内居民在国内已拥有境内权益作为办理75号文登记的先决条件，适用范围有严格限定。彼时正是国内互联网行业与移动互联网行业蓬勃发展的时期，大量创业项目搭建了VIE架构后与美元基金进行对接，部分企业藉此完成了境外上市，75号文建立起的返程投资监管制度发挥了重要的历史作用。
由于缺乏经验需要逐步探索，75号文在很多方面存在着管理缺陷，比如需要全面登记每一层的境外SPV、较为繁琐；对于员工持股激励没有登记路径；无补登记规则；不受理境内自然人境外投资的外汇登记申请等。
（二）37号文时代：建立了部分个人境外投资行为的专项监管通道，但是不属于对个人投资的全面监管
2014年7月14日，国家外汇管理局发布《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号，下称“37号文”），同时废止75号文，确立了个人境外投资外汇新规则。其主要特点包括：
第一，扩展特殊目的公司定义。特殊目的公司不再仅仅是融资工具，而是扩展到“境内居民以投融资为目的，以其合法持有的境内企业资产或权益，或者以其合法持有的境外资产或权益，在境外直接设立或间接控制的境外企业。”
第二，允许个人以资产/权益出资及购汇。37号文第十一条规定，境内居民可在真实、合理需求的基础上购汇汇出资金用于特殊目的公司设立，即可以购汇进行境外特殊目的公司的设立。
第三，简化登记。境内居民个人只需为直接设立或控制的第一层特殊目的公司办理登记，不再要求提供与投资机构签署的融资意向书等。
第四，将一些灰色操作也纳入监管。把设立海外信托、狭义解释“股权融资”等规避75号文登记的手段纳入监管范围。
值得注意的是，37号文是国家外汇管理部门自行发布的部门规范性文件，其标题仍是“关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题”，即将个人境外投资行为与返程投资行为勾连在一起，并非专门针对境内个人单纯对外直接投资行为的法规。对不涉及返程投资的单纯个人对外直接投资行为能否适用37号文，历来存在不同的理解。
境内居民个人搭建红筹架构通常依据37号文办理特殊目的公司的外汇登记，37号文登记实质上构成了境内居民进行境外投资的核心通道之一。但37号文的核心是特殊目的公司境外投融资及返程投资的外汇管理，并不是境内居民个人开展各类境外直接投资的一般性审批通道，不当然解决境内居民个人购汇向境外项目出资的问题。在37号文项下，境内居民购汇只能用于境外特殊目的公司的设立，无法为境外投资的本金进行大额度的购汇。
（三）837号令：个人全部的对外投资行为首次进入监管视野
2026年4月17日，国务院第83次常务会议审议通过《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号），2026年5月5日公布，自2026年7月1日起施行。837号令是我国首部专门规范对外投资的行政法规，构建了“核准备案+信息报告+安全审查+反制措施”的管理框架。
837号令第二条规定“本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人”，首次在行政法规层面将居民个人明确列为投资者主体。其第三十三条规定“中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定”，授权发改委和商务部制定个人对外投资的具体管理办法。
837号令的出台具有里程碑意义，其终结了多年来个人境外投资上位法缺失、监管法律依据层级较低的现状，弥补了37号文施行以来的监管空白，标志着我国资本项下居民个人境外投资的政府监管迈入了全覆盖、全穿透、常态化的新阶段。
（四）《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》：为个人境外投资引入新的监管细则
2026年8月21日，国家发展改革委发布《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》，公开征求意见至2026年9月20日。这是衔接837号令的首份配套部门规章草案，对11号令进行全面修订。
征求意见稿在第二条明确“本办法所称投资者，包括境内的企业、其他组织和居民个人”，并明确“投资者在境外再投资的，属于本办法所称对外投资”。这一变化将个人直接对外投资纳入发改委的监管框架，标志着个人对外投资从外管单一监管走向发改、商务、外管多部门协同监管的时代。
二
《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》核心修改内容
图2 11号令与《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》核心条款对比
（一）居民个人被正式纳入“投资者”范围
征求意见稿第二条规定，投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人，将11号令中“境内自然人直接对外投资不适用本办法”进行了删除。这是本次修订最受关注的变化。
11号令第六十三条明确规定，境内自然人直接对境外、对港澳台开展投资不适用该办法，仅在通过其控制的境外或港澳台企业对外投资时参照执行。征求意见稿则彻底改变这一监管思路，将居民个人直接对外投资纳入发改委监管框架。在具体操作上，居民个人直接开展非敏感类对外投资，备案机关为其户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门；居民个人开展敏感类对外投资，则由国家发展改革委核准。该分层监管的思路反映了监管层对居民违反所得个人境外投资的审慎态度：备案机关设在省级发改部门，且未设置最低金额豁免。
（二）境外再投资被纳入对外投资范畴
征求意见稿第二条明确“投资者在境外再投资的，属于本办法所称对外投资”，将境外再投资纳入了“对外投资”概念本身。
另一方面，11号令的“直接或通过其控制的境外企业”扩展为征求意见稿的“直接或者间接获得”，并将“通过协议、信托等方式控制境外企业、其他组织或者资产”明确列为对外投资情形之一。这一变化对个人通过信托、协议安排等间接控制境外资产的情形具有直接影响：即使个人未直接持股，通过信托等方式控制境外企业也属于对外投资，同样需要纳入监管。
（三）投资者通过其控制的境外企业开展境外再投资时一律需要提交再投资报告，取消了原有的3亿美元以上投资金额的报告门槛
11号令第四十二条仅要求投资主体通过其控制的境外企业开展3亿美元及以上非敏感类项目时，在项目实施前向国家发改委提交情况报告；低于3亿美元的间接非敏感类投资没有相应报告义务。而征求意见稿第十四条删除“大额”门槛，要求投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展任何金额的非敏感类对外投资时，在实施投资的20个工作日之前提交境外再投资报告。敏感类间接投资则仍需国家发改委核准。
这一变化如果最终落地，将带来巨大的实务影响：第一，报告金额门槛从3亿美元降为零，此前低于3亿美元的境外再投资仅需履行商务部门再投资备案手续，现在亦纳入发改委境外再投资报告范围；第二，报告时间节点由笼统的“项目实施前”改为至少提前20个工作日，对于投资交易，交易律师在预估交易节奏时需要将提交报告计算进交易用时；第三，报告不再一律报国家发改委，而是参照备案分工由不同层级发改部门接收；第四，境外主体对境内的返程投资也被明确纳入报告范围。
递交境外再投资报告虽在法律形式上不属于前置性的核准或备案程序，征求意见稿第四十五条规定了只要报告真实、准确、完整的，即完成报告义务，但发改部门发现相关活动不符合法律法规和政策时，可以采取第十七条所列监管措施。因此，对于该项工作也不可小觑。
（四）重启“小路条”制度， 建立起重大项目的前期工作情况报告制度
征求意见稿第四十一条规定，中方投资额1亿美元及以上，或者关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，应当在开展重要前期工作的10个工作日之前提交前期工作情况报告。所谓重要前期工作包括向外方政府作出投资承诺、签署投资协议或类似文件，以及其他可能影响外交关系的前期工作。
这一制度与《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第9号）（下称“9号令”）时代的“项目信息报告”（俗称“小路条”）存在相似性。在11号令之前，发改委规范境外投资的9号令曾要求，中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，在对外签署约束性协议、提出约束性报价、向外国政府提出审查申请或正式投标前报送项目信息报告。在11号令时代，“小路条”制度被取消。
征求意见稿建立起的报告制度不再限于收购或竞标活动，且加入定性标准；仅要求信息告知，并未规定确认函或收悉函。整体上该制度仍然与当年的“小路条”制度比较相似。对个人投资者而言，若其对外投资达到1亿美元规模或关乎外交关系，同样需要履行前期工作情况报告义务。
（五）建立了重大不利情况报告、项目完成情况报告等新制度
征求意见稿还设置了多项新的报告制度，包括：重大不利情况报告制度、项目完成情况报告制度等。这些制度旨在加强对外投资保护、监测预警和风险防范，使监管部门能够及时掌握重大对外投资的前期承诺、协议安排及后续执行情况，为保护我国公民的海外经济利益储备基础信息。
（六）首次建立起对外投资安全审查制度
征求意见稿第十五条规定，对影响或者可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益等的转让、处分，按规定进行对外投资安全审查（即境外投资安全审查）。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守对外投资安全审查决定。
837号令将境外投资安全审查确立为独立制度，其触发不以相关投资先触发境内核准或备案手续为前提。对于居民个人而言，这意味着即便居民个人开展的境外投资目前尚无明确的事前审批路径，其已持有的境外投资及后续的资产转让、处分行为，仍可能因“影响或可能影响国家安全”而被主管部门纳入审查，这是中国版反向CFIUS制度的首次面世，具有重大的开创意义。
（七）法律责任进一步予以细化
837号令确立了梯度化罚款机制，对企业和个人设置了不同罚款幅度。征求意见稿进一步细化相关程序，根据违法行为不同处以投资额1‰以上10‰以下的罚款，还包括责令其停止该投资活动、限期处分股份、没收违法所得、对直接负责的主管人员和其他责任人员罚款、追究刑事责任等其他处罚手段。
三
征求意见稿落地后对个人境外投资的具体影响
居民个人境外投资的监管依据已经从外汇局部门规范性文件37号文升级为国务院行政法规（837号令），外管、发改、商务部门跨部门监管执法有统一上位法支撑。税务部门通过CRS也可以加入这一体系。多部门协同监管意味着：第一，个人对外投资需同时满足多套合规要求，合规成本上升；第二，各部门若信息共享加强，则穿透审查能力增强；第三，违规的发现概率和处罚概率显著提高。
（一）37号文与征求意见稿的关系
征求意见稿落地后并不替代现行37号文的监管，而是为个人境外投资丰富了监管内容。
第一，37号文继续有效。37号文是外汇管理部门的规范性文件，其核心是特殊目的公司境外投融资及返程投资的外汇管理，专门针对境内居民自然人通过境外SPV开展融资并返程投资的场景。征求意见稿落地后并不替代37号文，个人搭建红筹架构仍须依据37号文办理特殊目的公司外汇登记。
第二，监管维度进一步增加。征求意见稿为个人境外投资增加了来自发改委的核准备案/报告的强制规范。这意味着搭建红筹架构将同时适用发改委备案或报告与37号文登记两套制度的同步监管。
第三，个人直接境外投资或将找到准生证，合规性增强。37号文并非境内居民个人开展各类境外直接投资的一般性审批通道，更不解决境内居民个人购汇向境外项目出资的问题，其仅适配“SPV+返程投资”投融资场景。绝大多数个人经营性境外投资、跨境资产配置需求在37号文项下并无合规的备案通道，因此，过往这类投资完全是政府监管的盲区。征求意见稿落地后，有望为个人境外投资提供明确的合规路径，使得这类投资有法可依。
（二）对红筹架构的影响
征求意见稿将境内居民个人直接列为投资者，并要求其直接开展的非敏感类对外投资向省级发改部门备案；其通过控制的境外主体继续开展非敏感类投资，则应提交境外再投资报告；相关境外主体对境内开展返程投资，也应参照提交报告。这意味着，搭建红筹架构本身、红筹架构中离岸实体的再投资活动也将适用发改委备案或报告的监管。
从草案体现的监管态度看，省级发改委集中备案、没有最低金额豁免、境外再投资强制报告和返程投资报告以及“实质重于形式”原则，均折射出监管部门对跨境资本流动持审慎态度，这与近期监管实践中对于红筹架构的使用场景及采用红筹架构的企业境外上市监管口径趋严具有一致性。
此外，征求意见稿没有规定境内居民个人备案所需的具体材料、资金合法出境路径、存量架构如何衔接，也未涉及现行境外上市备案制度如何衔接。对于正在搭建或调整红筹架构的企业，建议考虑这方面的因素，并在协议中为新增的发改委监管程序预留交易先决条件和工作时间。
（三）对离岸信托的影响
征求意见稿第二条将“通过协议、信托等方式控制境外企业、其他组织或者资产”明确列为对外投资情形之一。这一表述对离岸信托架构具有直接影响：
第一，通过信托控制境外企业视为对外投资。若按此落地，境内居民通过离岸信托控制境外企业或资产，将被认定为对外投资，需履行相应的核准备案或报告义务。这将与国家税务总局《关于离岸信托个人所得税有关事项的公告》（2026年第21号）共同改变了此前离岸信托架构相对宽松的监管环境。征求意见稿对“控制”的认定采取实质重于形式原则，穿透协议、信托等方式取得境外企业经营权、收益权或决策权的，均视为控制。这意味着通过离岸信托间接控制境外企业，无法通过架构设计来规避发改委的监管。对红筹架构和离岸信托而言，穿透式监管意味着：即使个人未直接持股境外企业，只要通过信托、协议等方式实际控制境外企业或资产，即被视为对外投资，需履行相应的报告或备案义务。
第二，存量架构如何衔接尚待明确。对于已通过37号文路径设立境外架构（含离岸信托）的境内自然人，其正在运营的境外实体及持有的境外资产，在837号令及征求意见稿施行后，须同步满足新的合规要求。已经完成37号文登记的存量红筹架构是否需要补办相关登记？离岸信托是否需要向发改委报告？这些问题有待后续细则进一步予以明确。
（四）对个人购汇出境投资的影响
需要澄清的一个重大关键问题是个人投资者被纳入了发改委的监管视野之后并不意味着个人可以自由购汇出境投资。
第一，外汇登记仍需单独办理。个人对外投资的资金出境仍受外汇管理法律法规的约束。根据修订后的《外汇管理条例》第七条，境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。这意味着发改委备案是外汇登记的前置条件，但外汇登记本身仍需单独办理。
第二，个人购汇额度限制未变。境内居民个人年度购汇便利化额度仍为等值5万美元，且个人购汇不得用于境外买房、证券投资等尚未开放的资本项目。发改委备案并不改变个人购汇的用途限制。
第三，资金出境路径待明确。征求意见稿没有规定境内居民个人备案所需材料与资金合法出境路径。个人开展对外投资的具体外汇操作，仍有待外汇管理部门出台配套细则。
（五）对存量个人境外投资的影响
837号令已经自2026年7月1日起生效，并不因个人备案核准通道尚未开放而推迟适用。
对于已通过37号文路径设立境外架构的境内自然人，其正在运营的境外实体及持有的境外资产亦须同步满足新的合规经营要求。待明确的主要问题包括：存量37号文架构是否需要补办发改委备案或报告；离岸信托是否需要向发改委报告；存量境外资产的合规整改窗口期等等。此外，尚未办理ODI备案手续或完成37号文登记即匆忙投入海外架构的投资者，在行政法规层级下被认定为重大违法情形的概率将显著高于此前，境内外资本市场交易所对此类合规瑕疵的容忍度预计亦将相应降低。
（六）个人境外投资从“重资金出境”到“全生命周期监管”新阶段
837号令和征求意见稿的核心变化不在于新增审批程序，而在于对"对外投资"概念的外延进行了系统扩张，并将监管重点从资金出境环节延伸至投资设立、运营管理、技术支持、数据流动、交易退出及资产处分等全生命周期。
对个人投资者而言，这意味着传统意义上“完成备案即可落地”的合规思路已难以满足当前监管环境要求。个人对外投资不仅在投资前需完成核准备案，在投资存续期间还须履行年度报告、重大不利情况报告、境外再投资报告等持续义务，在退出时也需履行相关报告义务。
（七）外汇配套细则
837号令修订《外汇管理条例》后；按实业直投、证券交易、衍生品投资、控股平台投资分类，明确登记门槛、额度管控、申报材料、资金收付规范；37号文保留并纳入新体系。
（八）合规通道的渐进扩容
在跨境系统性风险可控前提下，监管可能渐进扩容个人合规投资通道，包括：升级现有跨境理财通；落地QDII2合格境内个人投资者机制；放开标准化合规境外证券投资通道，全部纳入前置外汇登记台账管理。这些举措旨在"开正门、堵偏门"，为个人合法合规境外投资提供更多制度化通道。
四
立法展望与综合建议
837号令第三十三条规定，中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。个人对外投资的具体管理办法尚未正式出台。在细则明确前，个人层面的复杂持股安排仍宜审慎推进。外汇管理部门也在加快制定个人境外投资外汇管理规定，渐进扩容个人合规投资通道，包括升级现有跨境理财通、落地QDII2合格境内个人投资者机制、放开标准化合规境外证券投资通道，全部纳入前置外汇登记台账管理。这些举措旨在"开正门、堵偏门"，为个人合法合规境外投资提供更多制度化通道。
尽管征求意见稿尚未最终落地，我们认为仍然值得高净值人士、潜在高净值人士（创始人）与中介机构注意，我们提出以下建议：
（一）对高净值个人/创始人的建议
1. 评估存量境外红筹架构在未来的合规义务。密切观察征求意见稿的立法动态，全面梳理个人现有境外投资架构，包括37号文登记状态、境外主体控制关系、离岸信托安排、返程投资结构，评估在新规下新增的合规义务。
2. 审慎对待离岸信托。征求意见稿将“通过协议、信托等方式控制境外企业”明确列为对外投资，离岸信托架构的穿透监管将强化。建议评估现有信托架构在新规下的合规性，并在协议中为新增监管手续预留空间。
3. 严守前置登记红线。837号令及修订后《外汇管理条例》已明确强制前置登记义务。自然人未经备案、通过地下渠道、拆分额度出境开展境外投资，属于明确行政违规行为，面临没收违法所得、行政罚款、外汇业务黑名单管控。
4. 完善合规档案。建议留存完整的境外投资合规档案，包括37号文登记凭证、发改委备案/报告文件、完税凭证、资金出境合规证明等，以备监管核查及未来境外上市尽调。
（二）对专业机构的建议
1. 关注配套细则。个人对外投资具体管理办法、外汇配套细则尚未出台，建议持续关注发改委、商务部和外汇局的后续文件。
2. 更新合规体系。对于服务高净值个人跨境投资的律师、税务师、信托机构，应更新合规体系，将发改备案/报告纳入个人境外投资的整体合规框架。
3. 评估存量项目。对存量红筹架构、离岸信托项目，建议提前评估新规影响，制定合规整改方案。
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