观韬解读 | 存量招商引资协议处置的裁判逻辑与底线思维——以“对价”为分析主线

2024年8月，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式施行，明令禁止“给予特定经营者税收优惠”以及“选择性、差异化的财政奖励或者补贴”，宣告税收返还、土地让利等传统招商引资政策在法律层面的终结。2025年4月，《公平竞争审查条例实施办法》明确将招商引资协议纳入审查范围。与此同时，公平竞争审查的配套监督机制日趋完善，财政部门建立了涉企财政补贴数据的统计与监测机制。部分地区探索将公平竞争审查制度实施情况纳入纪检监察、党委巡视巡察、审计监督范围，并作为干部考核和选拔任用的重要参考。新增违规招商引资行为的空间正在急剧收窄。

然而，新增空间收窄的同时，存量违规《招商引资协议》的处置问题正浮出水面。存量协议如何妥善处置？过渡期多长？标准并不明确。实践中，部分地区对存量处置政策的理解和执行存在偏差，有的将新签订的招商引资协议通过补签日期、变更主体等方式纳入存量协议范畴，试图延续原有的优惠安排；有的则走向另一极端，未妥善处置即停止执行，由此引发了企业诉讼和政府诚信危机。

面对这一局面，市场监管部门作为公平竞争审查的牵头部门，在指导、监督存量协议清理工作中，亟需了解法院对此类案件的裁判标准：存量协议中涉税优惠条款到底是否有效？政府能否以违反公平竞争审查制度为由单方终止？法院的裁判逻辑是什么？本文通过对典型裁判文书的分析，揭示法院判定涉税优惠条款效力的实质标准，为市场监管部门稳妥指导和监督存量协议的处置提供参考。

同样是招商引资协议中的税收优惠条款，不同法院作出了截然相反的判决。但如果深入分析，会发现其中贯穿着一条清晰的裁判逻辑。

在江苏省如皋市广信房地产开发有限公司诉如皋市丁堰镇人民政府案^[1]中，当事人协议约定“乙方在该地块开发中向甲方所缴纳的税收，甲方确认后按乙方所缴纳的50%奖励给乙方”。法院认为，该约定“不等同于税收的先征后返，法律并不禁止行政机关依据特定的标准，通过对企业给予奖励等优惠政策从而实现行政管理目的”，故税收优惠条款有效，政府应予兑现。在该案中，企业通过土地开发、项目建设投入了实质性对价。

在全椒盛华建材市场开发有限公司诉安徽省全椒县人民政府再审案^[2]中，盛华公司已通过土地摘牌、设立项目公司、实际建设并运营盛大装饰城等方式履行了投资义务。法院认为，“全椒县政府承诺在5年内对建材大市场缴纳的经营税收地方留成部分予以返还，用于支持大市场建设，实质是用地方财政资金鼓励和支持外来投资，发展地方经济，并不违反法律的强制性规定，协议双方应按照约定诚信履行。”

在任东梅诉湖北省襄阳市人民政府案^[3]中，襄阳市政府于2014年形成专题会议纪要，明确对在当地减持限售股的个人投资者，按实际缴纳个人所得税的39.5%给予奖励。任东梅据此将股票转托管至襄阳并减持缴税，但并未在当地进行任何实质性经营投入。法院认为，“襄阳市政府允诺纳税人以政府财政支出形式对其履行法定义务的行为给予奖励，且奖励标准与依法应缴纳的税款挂钩……事实上是对应纳税款的‘先征后返’，形成减轻纳税人应纳税义务的最终结果，变相减轻税负，损害了国家税制的统一……所作行政允诺违法，本院对上诉人任东梅要求被上诉人襄阳市政府继续履行行政允诺的诉讼请求不能支持”。

在宜春英格投资管理中心与宜丰县同安乡人民政府行政合同案^[4]中，英格投资管理中心与宜丰县同安乡人民政府签订《合伙企业设立项目合同书》，约定企业仅需将合伙企业注册至当地，政府即承诺其享受核定征收实际税率8.815%的税收待遇。法院认为，“同安乡政府不得擅自作出减免税收的决定或约定。2016年4月合伙企业按照税收法律、行政法规应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加收入、地方教育附加、个人所得税、印花税的实际综合税率为9.5149%，但是同安乡政府在《合伙企业设立项目合同书》约定承诺英格投资在2016年5月前享受税收待遇即纳税综合税率为8.815%，故该约定违反法律法规的强制性规定而无效。”

两组案例看似矛盾，实则贯穿着统一的裁判逻辑：决定涉税优惠条款有效与否的实质标准，是所予税收优惠是否属于政府本应支付的合同对价。

从司法实践看，在判定涉税优惠条款是否有效的案件中，法官在对法律进行解释时，往往将实质公平作为优先考量因素。为了结果的公平，法官可能对法律规定作出不同的解释。如果企业对合同的履行投入了实质性成本，例如土地摘牌、项目建设、实际运营等，税收返还实质上具有“代付对价”的性质，法院倾向于认定条款有效，政府应当兑现。反之，如果企业并未因合同付出相应对价，例如仅将注册地址迁移或股票转托管，那么税收优惠就变成了政府单方面给予的利益，法院倾向于认定条款无效。

一种新的裁判逻辑是，涉税条款可以认定无效，但政府仍需承担责任。在漳州某公司诉漳州市龙海区人民政府行政协议案^[5]中，法院认为，合作协议约定的投资收益分配条款“因违反法律规定和国家财政制度，损害国家利益、社会公共利益而无效”，但同时指出，某公司“基于对行政机关公权力行为的信赖，对政府承诺的尊重，就合作协议履行产生的合理信赖利益，应予考量并保护”。最终，法院参考合作协议终止时当地建筑企业平均利润率情况，酌定漳州市龙海区人民政府应当补偿漳州某公司损失人民币43,126,191元。

协议部分条款因违反法律的强制性规定而无效，不影响协议整体的效力；政府不得用税收和土地出让金来支付合同对价，不代表政府不需要支付对价。这种裁判逻辑在判定涉税费条款无效的同时，又给予相对人适当保护，有助于避免此前在涉税条款效力上“同案不同判”的现象，也能够实现行政监管与司法审判的同频同步。

在上一波涉税优惠清理（约2014—2016年）期间^[6]，裁判此类争议的主要是民事法官。如今，招商引资协议纠纷已划归行政审判庭审理。行政法官对“违反上位法”较民事法官更为敏感，难以直接宣告一份违反《条例》的协议合法有效。但行政法官同样找到了兼顾规则与公平的解决方案——以信赖利益保护为通道，在认定条款无效的同时，判令政府承担补偿责任。

由上可知，虽然裁判理由和审理部门发生变化，但裁判结果相对稳定可预期。如果招商引资协议让企业支付了对价，那么不管政府方面给予的优惠是否涉税，都具有事实上的约束力。如果政府单方面以违反公平竞争审查制度为由不予执行，可能面临败诉及承担补偿或赔偿责任^[7]的风险。

基于上述裁判逻辑，市场监管部门在指导和监督存量协议处置时，建议确立以下三点底线思维：

行政协议虽需遵守行政法规范，但其同时也是双方合意的产物。在行政法律关系层面违反上位法，不代表在合同法律关系层面无需承担责任。因此，对存量协议的清理处置须持审慎态度，不可以公平竞争审查为由随意解除合同。在指导相关部门开展存量清理时，建议区分以下情形：

企业已支付实质性对价，如土地摘牌、项目建设、实际运营等的协议，即便涉税条款存在违法之处，也不宜简单宣告全部无效或单方终止。具体操作上，建议按协议履行程度区分处置，已基本履行完毕的，原则上继续兑现或等值补偿；尚在初期的，协商确定缓冲期，到期后按新规执行，或另寻替代方案。

企业未支付实质性对价，如仅为注册地迁移、股票托管等的协议：可依法认定相关优惠条款无效，但应充分理解政府自身在缔约中的过错，给予企业合理的解决方案，妥善处置，以最大限度降低政府诚信风险。

招商引资协议的签约过程中，行政机关若作出超越自身职权的承诺，需为相对人的损失承担赔偿责任。在潍坊众邦化工有限公司诉潍坊滨海经济技术开发区管理委员会经贸行政管理案^[8]中，潍坊滨海经济技术开发区管理委员会与众邦公司签订协议，就本应由县级政府批准的土地价格和土地证办理情况擅自进行了约定，超越了该管委会的法定职权。最高法院明确，该部分约定无效，双方当事人应按照各自的过错承担相应的损失赔偿责任，众邦公司可就合同部分无效的损失主张行政赔偿（即缔约过失责任）。灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案^[9]也体现了同样的裁判精神。该案中，行政协议虽通过招投标签订，但招投标程序严重违法，当事人之间依法不能订立行政协议。因此，法院未支持相对人要求订立行政协议的诉讼请求，并按缔约过失情形确认当事人之间的责任。

《条例》及其实施办法已明确禁止“给予特定经营者税收优惠”以及“选择性、差异化的财政奖励或者补贴”，北京市启动的破除妨碍统一市场和公平竞争卡点堵点专项行动，亦将招商引资领域作为审查重点。市场监管部门在指导新增招商引资协议审查时，应当严守红线，既不得在协议中明文约定返税、退税、先征后返等税收优惠条款，也不得以抽屉协议、会议纪要、备忘录等形式变相做出返税承诺。

公平竞争审查制度的刚性约束正在持续增强，存量协议的妥善处置已成为检验地方政府治理能力的试金石。本文揭示的裁判逻辑表明，法院既不会因协议存在违法便全盘否定企业的合理诉求，也不会因企业已实际投入便放任违法条款继续履行。法院的核心关切始终是，在维护统一市场和公平竞争的基础上，如何让企业得到公平对待。因此，对地方政府而言，存量清理不是一道非此即彼的选择题。尊重司法裁判中以“对价”为实质标准的裁判逻辑，以协商缓冲、分类处置代替武断终止，方能兼顾制度落地与个案公平，在推进公平竞争的同时守住诚信底线。

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