1.1 从增量扩张到存量提质的发展转型

提升城市治理现代化水平，推动社会治理重心向基层下移，是新时代国家治理的重要命题。2023年3月1日，《北京市城市更新条例》正式实施，标志着北京城市更新从增量扩张模式转向小规模、渐进式、可持续的存量提质模式，对基层治理的专业化、精细化提出更高要求。在此背景下，2024年，《北京市责任规划师制度实施办法》出台，标志着责任规划师制度走向成熟与市域全覆盖，切实提高了区域的规划设计水平，有利于开展直接、有效的公众参与。在一次次实践中，以团队责任规划师为主流、个人责任规划师为特色补充的工作模式逐渐成形。后者通常全职驻场于区级规划管理部门或街道、乡镇政府，兼具服务属地与补充行政技术力量的双重职责。

1.2 存量时代个人责任规划师的角色之问

现有学术讨论多关注团队责任规划师，对个人责任规划师这一独特群体缺乏系统性研究。个人责任规划师的角色定位与团队责任规划师有何区别？个人力量如何克服资源劣势？在嵌入行政体系后，个人责任规划师如何避免“行政吸纳”导致的技术中立性丧失问题^[1]？个人责任规划师的价值实现路径与职业前景如何？特别是在城市更新从“项目制”向“运营制”转变、从政府主导向多元共治转型的背景下，个人责任规划师如何从技术顾问转变为治理协作者、从方案提供者转变为价值共创者，成为亟待解答的理论命题。

为此，本文选取丰台区南苑街道个人责任规划师作为典型研究对象。该责任规划师自2020年起驻场于北京市规划和自然资源委员会丰台分局，服务范围覆盖南中轴核心地区（涉及大红门、和义、东高地、南苑等街道）。该区域正处于从昔日的“浙江村”升级为首都商务新区的转型期，涉及南中轴国际文化科技园、京东MALL等13个存量更新项目，以及多个城中村改造项目。本文旨在通过深入剖析该个人责任规划师参与的更新案例，揭示个人责任规划师参与社区治理的内在实施机制、价值创造逻辑及其发挥的独特作用。

1.3 全国责任规划师制度实践的多元图景与北京经验

责任规划师制度并非北京市独创，而是我国多地共同应对基层治理精细化需求的制度创新。深圳市于2012年率先发布《深圳市规划和国土资源委员会社区规划师制度实施方案（试行）》，开创了机关干部挂点模式，强调规划管理人员定时、定点下沉社区，以行政力量推动规划落地，并组织公众意见征集。上海市的社区规划师制度依托“15分钟社区生活圈”行动，将社会组织与高校团队的规划服务下沉。成都市探索乡村规划师制度，形成“1573^①”责任乡村规划师模式，为乡村规划编制与实施提供关键的技术支撑。武汉等市近年来也在开展责任规划师试点工作，强调“交往理性”在多元主体共建共享中的作用^[2-8]。

综观全国，各地制度虽然命名不同（社区规划师、乡村规划师、责任规划师），组织模式多样（团队为主、个人驻场、高校结对），但核心逻辑高度一致：在法定规划体系之外，构建一种嵌入基层或行政部门的陪伴式的专业技术力量，以弥合自上而下的规划管控与自下而上的社区诉求之间的鸿沟。北京个人责任规划师模式，正是在这一全国性制度创新浪潮中，结合首都规划管理高要求和地区复杂更新任务而诞生的特色补充模式。其价值在于，它并非简单地复制团队服务模式，而是在认识到团队模式可能存在“悬浮”或“周期性介入”的局限后，探索出的一种深度嵌入的特殊类型。丰台区实践表明，当个人责任规划师以全职驻场方式嵌入行政核心时，其角色定位从“外部技术顾问”向“内部治理协作者”的转变将更为彻底。这一经验对于全国其他面临类似复杂治理情境的超大城市具有重要启示：制度设计应允许多元模式并存，既要有覆盖广度的团队服务，也要有追求深度的个人嵌入，以适应不同片区异质性的治理需求。因此，北京个人责任规划师机制研究不仅是对北京经验的总结，还是对“规划师如何更深层次地参与治理现代化”这一全国性命题的积极探索。

个人责任规划师在参与社区治理过程中很容易陷入多重困境。首先是制度层面的身份模糊。个人责任规划师既非在编人员，又缺乏政策法规赋予的法定地位，这使得其在参与公共事务时陷入身份合法性欠缺的尴尬境地。在城市更新的语境下，这一困境更为突出。面对产权复杂、利益多元的存量空间，个人责任规划师缺乏足够的制度授权来协调各方利益。其次是个人责任规划师被“行政吸纳”后，容易出现“责—权—利”的失衡。个人责任规划师易从独立的第三方技术角色滑向行政体系的非正式延伸，从而丧失专业判断力与社会公信力^[9]。再次是专业理念与治理逻辑的冲突。个人责任规划师倡导自我担责，要求各方主动反思自身行为的合理性，这与传统的“稳控优先”思维逻辑相矛盾，导致在很多场合（如调解业主拒缴物业费等事项时），个人责任规划师的“责任教育”流于外部视角的理想化说教^[10]，在城市更新中表现为技术理性与社会理性的矛盾——个人责任规划师追求空间品质提升与长期运营效益，而基层治理更关注短期稳定与即时诉求。最后是居民的认知偏差。居民对个人责任规划师的职能认知不足，易产生“全能服务”的误解，使个人责任规划师陷入“责大权小”的结构性矛盾^[9]。在城市更新从“政府包办”向共建共享转型的过程中，个人责任规划师既要承担“赋能者”的角色，又面临“被质疑”的风险。

要破解这些困境，亟须明确个人责任规划师的身份定位。本文提出嵌入式治理机制，通过制度、认知和关系的三重嵌入，解决个人责任规划师身份模糊与力量薄弱的问题，在实践中实现个人责任规划师的自我成长与价值共创。

本文借鉴美国社会学家格兰诺维特（Mark Granovetter）的“嵌入性”理论、美国管理学家瓦戈（Stephen L. Vargo）和勒斯克（Robert F. Lusch）的“服务主导”逻辑^[11-12]，构建个人责任规划师嵌入式治理机制分析框架（图1）。与传统参与式治理强调外部主体进入不同，嵌入式治理强调治理主体通过制度、认知和关系的多维度渗透，实现从外部介入到内部共生的结构性转变。

嵌入维度包括制度嵌入（身份与权责）、认知嵌入（知识与技能）和关系嵌入（信任与网络）；共创维度包括使用价值（区级规划部门、属地政府等相关政府部门）、交换价值（市场资源）、公共价值（居民与社会）和个人价值（个人责任规划师）。个人责任规划师通过三重嵌入，撬动多元主体与多重资源共同参与区域规划建设，实现价值共创与再分配。

3.1 嵌入维度是实现从表层参与到深度嵌入的基础

格兰诺维特在1985年发表的《经济行动与社会结构：嵌入性问题》中提出，所有的经济行为都不是孤立存在的，而是深深地嵌入特定的社会关系和社会结构中。个人责任规划师的行动也绝非纯粹的技术行为，行动成功与否，关键在于个人责任规划师能否有效地嵌入复杂的社区治理网络。这里的嵌入不仅是指物理空间的驻场，还指对治理结构、治理流程与治理文化的全方位渗透。在这里，三重嵌入是基础。

第一，制度嵌入：从“外来顾问”到“准内部人”的身份重构。制度嵌入奠定身份合法性的基础并提供行动权限。个人责任规划师通过聘用协议等解决“谁让你来干”和“你凭什么干”的问题。在城市更新语境下，制度嵌入意味着个人责任规划师不仅是技术咨询方，还是城市更新项目的共同责任人，从策划、规划到实施、运营，他深度参与更新项目的全生命周期。

第二，认知嵌入：从专业话语到地方语言的衔接转化。认知嵌入建立共同的知识框架与话语体系。个人责任规划师通过朴素的语言传递规划知识和政策体系，解决“大家如何认识你、定位你”的问题^[11]。个人责任规划师不仅要掌握规划技术，还要理解社会网络与非正式规则，实现专业知识与地方语言的互译与融合。

第三，关系嵌入：从业务联系到信任网络的社会资本积累。关系嵌入构建社会资本与信任网络。个人责任规划师通过区政府平台，与各委办局、社会组织、社区达人建立紧密的信任关系，从而获取信息、调配资源、推动项目，解决“你和谁一起干”的问题。关系嵌入有利于撬动多元主体和资源共同推动区域规划实施。

嵌入性理论为分析个人责任规划师如何扎根基层社区提供了理论依据。它解释了个人责任规划师如何超越单一技术专家的角色，通过制度、关系和认知的三重嵌入，从治理体系的边缘走向中心，从外部参与者转变为内部治理者的过程。只有完成三重嵌入，个人责任规划师才能真正成为治理网络中的有效枢纽点。

3.2 价值共创是实现从技术服务到多元价值的目标

瓦戈提出的“服务主导”逻辑认为，价值由生产者初步创造并嵌入实物商品，然后通过交换传递给消费者，继而由使用者在使用过程中共同创造。这一理论，将个人责任规划师的角色从规划方案的提供者，重新定位为价值共创的促进者和整合者。在全面实施城市更新的背景下，这一理论视角尤为重要。

第一，使用价值。个人责任规划师以技术增强政府的治理效能。政府部门在获取个人责任规划师服务的过程中实现其使用价值。通过个人责任规划师的专业服务、项目谋划和知识讲解等，属地政府可以提升区域的精细化治理水平。在城市更新项目中，个人责任规划师通过全程陪伴式服务，将更新政策、规划要求转化为可操作的实施路径，提升政府决策的科学性与实施的有效性。

第二，交换价值。个人责任规划师作为市场投资活力的信息枢纽。“行政吸纳”有利于市场资源在参与规划建设中实现交换价值。个人责任规划师通过参与规划管理、规划编制、项目谋划与实施，将市场更新诉求等嵌入规划中，为企业、社会团体等市场资源提供清晰的价值主张，如指标保障、政策创新、投资机会等，从而吸引市场资源投入城市更新，实现知识与资源的交换，最终在补充行政专业技术力量的同时，创造区域发展的综合价值。

第三，公共价值。个人责任规划师搭建社区福祉增进的平台。居民在参与规划和使用个人责任规划师服务的过程中，推动公共价值的实现。规划编制与实施的最终价值是居民在参与议事、使用改造后的空间、享受更好的社区环境等过程中共同创造的，因此必然会促进社会总体价值提升，如改善治安环境、减少违法建设、降低犯罪率等。在城市更新中，公共价值不仅体现为物质环境的改善，还体现为社区认同感的增强、社会资本的提升与治理能力的培育。

第四，个人价值。个人责任规划师获得专业能力与职业发展的双向成长。个人责任规划师在“行政吸纳”与责任规划师考核的双重推动下实现个人价值。个人责任规划师须快速提升自身的规划管理水平和综合素质，借助更高的站位，为属地或所服务的区域提供居民议事平台，更好地从“上层政策+下层需求”角度谋划项目。这也有利于个人责任规划师全程参与规划方案的制定，为居民提供可共同创造价值的平台。

“服务主导”逻辑为分析个人责任规划师如何更有效地创造价值提供了新视角。它指明个人责任规划师的工作核心不是单纯地从技术层面服务于属地政府和居民，而是从战略统筹、规划统筹的更高站位，激活并整合政府、居民和市场等力量，使之在城市更新的复杂系统中共同创造多元价值。

3.3 分析框架的适用性辨析：从普遍框架到情境化应用

本文构建了嵌入性分析框架，理论上它适用于各类责任规划师模式，揭示了责任规划师参与基层治理的一般规律。但团队责任规划师模式与个人责任规划师模式在嵌入深度、广度和路径上存在显著差异。团队责任规划师模式凭借成员的多样性实现广度嵌入，能同时处理多项事务，但由于人员流动限制等，其在深度嵌入核心决策层方面可能受限；个人责任规划师模式则因全职驻场的唯一性，将嵌入推向深度——制度嵌入更直接，认知嵌入更彻底，关系嵌入更紧密。

因此，本文的分析框架在应用于个人责任规划师模式时，需将其置于一种强情境中。个人责任规划师模式成为观察嵌入式治理如何在特殊条件下运作的“透视镜”，它放大了嵌入过程中的身份张力、知识转换机制、信任积累与透支风险等细节。通过对这一强情境的剖析，能够反向照亮普遍框架中那些被平均化、模糊化的深层机理，为所有责任规划师模式的优化提供更具解释力的理论指导。

南苑街道个人责任规划师在政府、市场、社会之间发挥着“转换阀”的作用，它完整演绎了从三重嵌入到多元价值共创的实施路径。特别是在《北京市城市更新条例》实施后，该责任规划师深度参与南中轴地区存量建筑的更新改造，成为推动“规划—策划—实施—运营”一体化的关键力量之一。

4.1 从参与到嵌入的演化和策略

南苑街道个人责任规划师以三重嵌入维度，融合区域空间资源、社会发展意愿及民生诉求，形成自己独特的工作方法，促进基层社区提升治理精细化水平。

第一，制度嵌入，重构治理角色。全职驻场的工作方式，使得个人责任规划师自然地融入规划管理流程，不仅列席街道相关会议，还直接参与区级、市级项目审查和政策研讨会议等。其意见被认为兼具专业性与政策敏感度，因此，个人责任规划师获得了超越普通技术顾问的话语权。通过参与规划编制与审批、项目谋划与审查等核心行政流程，个人责任规划师成为政府治理结构的有机组成部分，在存量建筑更新改造中，实现了从规划审查者到更新协调者的角色拓展。

第二，认知嵌入，转换治理切入点。面对南中轴地区的规划定位和居民复杂、多元的急难愁盼问题，南苑街道个人责任规划师开展了历时数月的深度调查，形成街区画像及体检报告等，将宏大的规划目标转化为老旧小区名录、微空间潜力点和市政设施缺口等民生清单。同时，其推动大红门地区、南苑森林湿地公园街区控制性详细规划的批复，南苑街道槐新组团和东高地地区街区控制性详细规划的编制，以及“点靓”凉水河、“三馆”、城中村改造等项目的实施。这种认知嵌入，将城乡规划、城市更新领域的专业技术活动转化为社会治理过程，将规划语言转化为居民可感知、可参与、可监督的民生话语，使街道和社区能够清晰地对标规划、谋划项目。

第三，关系嵌入，构建治理共同体。通过持续参与规划管理，南苑街道个人责任规划师与区住房城乡建设委、园林局、发展改革委、商务局等相关委办局，以及多个街道、产权单位、编制团队、区域内其他责任规划师等多元利益主体，建立了稳固的工作联盟与私人信任关系。这种关系嵌入，构建了跨越行政层级、突破部门壁垒、连接“政府—市场—社会”的治理共同体，使个人责任规划师成为多元利益主体信任的枢纽。借助这一网络，个人责任规划师可撬动社会力量来弥补个人力量的不足。而在处理如存量建筑更新难点、道路红线与现状建筑冲突等问题时，这种信任为多方坦诚沟通、寻求创新解决方案奠定了基础。

4.2 更新中多元价值共创的体现

第一，共创使用价值，提升治理效能。在行政层面，南苑街道个人责任规划师负责统筹南中轴地区街区控制性详细规划的编制与审批、实施项目的技术审查、规划类接诉即办工单处理等相关工作，直接提升了管理部门的业务效能。同时，其推动落实南苑街道防疫网格165个、防疫设施点位452处，核查违法图斑1987处，改造无障碍设施41处、微空间7处，落位社区卫生服务中心2处（含和义街道1处），并组织开展老旧小区改造等多层级项目，将规划蓝图转化为切实的治理绩效，精准回应了群众对美好生活的殷切期盼。

第二，共创交换价值，激发投资活力。在参与全市城市更新条例立法调研时，南苑街道个人责任规划师系统梳理了丰台区的企业诉求、更新难点与典型案例，为市级政策制定提供了基层决策依据；在果园村等城中村项目谋划中，该个人责任规划师基于区域实际及人口发展的趋势，提出教育资源整合优化的建议，既保障近期项目的资金平衡，又最大化实现用地资源价值。

第三，共创公共价值，培育社会基础。在微空间和公共空间改造中，南苑街道个人责任规划师并非简单地提出口头建议，而是先行调研、摸排并圈定范围，然后组织上报并协同属地和相关单位开展多轮调研，同时推进居民议事，促使诚苑中里微空间项目、五爱屯微空间项目的更新成果体现社区集体意志，避免资源浪费（图2、图3）。此外，搭建线上居民咨询平台，形成槐房路整治等多个后续项目储备库，激发居民参与家园建设的主体性，打造共建共治共享的社会治理格局。

在实现使用价值、交换价值和公共价值的同时，个人责任规划师将同步实现个人价值，其管理技能的增长、研判视角的拓展等，更加有助于推进基层社区治理。

基于上述分析，南苑街道个人责任规划师完成了该角色的深刻转变。在全面实施城市更新战略的背景下，这种转变具有深远的治理内涵。下文从角色定位、挑战、样本价值三方面展开讨论。

5.1 深度嵌入与“三维一体”角色定位：从参与者到治理者的转换

相较于团队责任规划师，个人责任规划师因全职驻场的工作方式，更能实现深度嵌入。这种嵌入不仅体现为时间上的全程陪伴、空间上的贴身服务，还体现为治理结构中的位置重构——从治理边缘走向中心，成为连接“市—区—街道—社区”四级网络的节点，打破传统行政层级的信息壁垒。这种深度嵌入使个人责任规划师超越技术专家的职能，成为转化政策、专业知识与民意诉求的跨界“转换器”，以及连接行政、市场与社会资源的信息“整合器”^[13]。南苑街道案例表明，个人责任规划师因兼具管理与技术视角，更能从实施端逆向优化规划方案，从规划端助推项目实施，推动“规划—管理—实施”的一体化贯通，实现城市更新“策划—规划—实施—运营”的闭环管理。

个人责任规划师的本质定位应为“三维一体”嵌入式的治理协作者，他构成微观基层治理现代化的基础：在制度维度，作为连接体制内外的桥梁，协调政府、市场、居民三方利益；在知识维度，作为情境化的知识中介，将普适性规划知识与地方性知识相结合，赋能社区；在关系维度，作为信任网络的编织者，降低多元主体合作的交易成本，破解集体行动困境^[14]。

5.2 资源有限性与角色过载的核心挑战

个人责任规划师的工作模式也存在一些天然的困境。例如，面对社区营造和大规模公众活动等需要多人协作的场景时，个人责任规划师常感到人力匮乏。更深层次的挑战在于：服务属地与驻场单位的双重职责，易导致个人责任规划师从深度嵌入滑向过度嵌入^[14]。个人责任规划师过度融入行政体系，可能会丧失技术中立性与社会公信力；过度沉浸于地方关系网络，可能被利益俘获而丧失专业判断力；过度承担治理责任，可能面临“责大权小”的结构性困境。个人责任规划师的成功更多依赖个人充沛的精力、为民的情怀与高超的协调能力，而制度的可持续支撑有待加强。

同时，个人责任规划师还面临职业“天花板”与人才流失的困境。在全职责任规划师提供服务的过程中，个人责任规划师面临“进不去行政队伍又退不回原单位”的尴尬处境。在城市更新长期化、常态化的趋势下，如何建立个人责任规划师的职业发展通道、薪酬保障体系与专业成长机制，成为制度可持续性的关键。

5.3 特色类型的样本价值：个人责任规划师模式的不可替代性与制度启示

个人责任规划师模式在北京市仅见于丰台、海淀等少数区域。这种稀缺性，使个人责任规划师成为一类特殊人群。相较于团队责任规划师模式，个人责任规划师模式更清晰地揭示了规划师从外部参与者向内部治理者跃迁的完整路径，以及技术中立性与身份“行政吸纳”、专业理想与现实约束之间的深刻张力。因此，模式的稀缺性并不减损其研究价值，反而使其成为一类具有典型意义的特色类型样本。其价值体现在三个层面。

一是理论价值。它为检验和深化嵌入式治理理论提供了鲜活素材，当嵌入达到足够的深度时，规划师可以成为重构基层治理网络的节点，而不仅仅是网络中的一环。

二是实践警示。它揭示了深度嵌入可能带来过度嵌入的风险，为各类责任规划师模式敲响了警钟：必须在参与与独立、嵌入与脱嵌之间保持必要的平衡。

三是制度启示。它为责任规划师制度的完善指明了方向。既然个人责任规划师模式能够实现深度治理，那么制度设计就应考虑为团队责任规划师模式中的核心成员创造类似的深度嵌入条件。例如，团队将核心成员相对固定下来、参与核心决策流程等，从而在保持团队资源广度的同时，发挥个人责任规划师模式深度嵌入的优势。

简而言之，个人责任规划师模式的价值不在于成为普遍选项，而在于成为衡量制度嵌入性的一把标尺，以及探索规划师角色极限的探路石。个人责任规划师不仅是项目的推动者，还是治理生态的培育者，他们通过持续的陪伴与嵌入，培育多元主体的参与能力与合作精神，为基层治理现代化奠定社会基础^[15]。

本文通过对南苑街道个人责任规划师工作内容、核心职责和实践价值的深度剖析，揭示了以深度嵌入为前提、以价值共创为目标的新型基层社区治理的实施机制。作为一种公益性质的工作和特色制度安排，个人责任规划师在特定条件下能够发挥“精准滴灌”与“系统润滑”的作用，为破解存量时代基层治理的专业化、精细化困境提供了创新路径。为促进个人责任规划师模式的健康发展，本文提出以下建议。

第一，制度层面，进一步明晰个人责任规划师权责与保障措施，构建深度嵌入的制度基础。相关部门应进一步出台相关细则，明确个人责任规划师在社区议事、城市更新等工作中的法定参与地位与权责边界，并建立科学的评价体系。

第二，操作层面，进一步构建个人责任规划师的支持网络，强化深度嵌入的能力支撑。鼓励建立个人责任规划师与事业单位、国有企业、专业社会组织等的弹性协作或职业衔接机制，增强个人责任规划师的职业归属感，畅通其职业上升通道，在保持个人责任规划师深度嵌入优势的同时破解其身份困境。

第三，理念层面，进一步强化赋能与传播，培育深度嵌入的社会土壤。加强个人责任规划师的软技能培训，特别是与城市更新领域相关的金融、运营、社区营造等跨学科能力。广泛宣传个人责任规划师作为价值共创催化者的成功案例，增进社会各界对其角色定位的理解和认同，推动更新理念从政府主导向多元共治转型。

个人责任规划师实践为超大、特大城市基层精细化治理提供了新的工具，为城市更新实施与社会公平维护的协同推进提供了可行路径，也为规划学科更好地服务社会治理现代化提供了富有启示的探索。未来研究可对不同的责任规划师模式进行对比，并对其长期成效进行追踪评估。