2026年9月14日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）依据第13902号行政令，对俄罗斯VTB Bank Public Joint Stock Company（下称“VTB”）追加涉伊制裁。VTB早已因涉俄制裁被列入特别指定国民和被封锁人员清单（SDN清单），此次新增的伊朗项目标签，使仍与其开展业务的境外金融机构面临另一套制裁依据下的风险。
施沈畅律师认为，本轮行动的主要增量体现在VTB的外部银行关系。美国财政部正要求仍与VTB合作的金融机构重新作出业务取舍，进而压缩以受制裁银行为中心、本币结算为基础的跨境金融网络。评估这一影响，需要同时考察新增法律依据、既有涉俄风险以及结算网络对外部机构的依赖。
美国财政部于8月24日启动Operation Economic Outcast，提出持续打击伊朗的境外收入、采购和资金转移网络。此后，银行本身及其代理账户关系成为连续行动的对象。
8月28日，美国财政部下属金融犯罪执法局（FinCEN）宣布针对Banque Misr UAE的拟议规则。财政部估计，2024年1月至2026年6月，该行曾为103家可能属于伊朗影子银行网络的公司处理约18亿美元资金。FinCEN依据《美国爱国者法》第311条，拟禁止美国金融机构为该行开立或维持代理账户，并要求采取措施防止其通过其他境外银行的美国代理账户间接处理交易。
这项措施当时处于规则提案阶段，适用对象限于提案定义的Banque Misr UAE。其法律性质、实施机关及程序状态，均须与OFAC的SDN列名区分。
9月4日，OFAC又制裁土耳其Golden Global Yatirim Bankasi Anonim Sirketi（Golden Global Bank）及其两家子公司。根据财政部的指控，该行为伊朗伊斯兰革命卫队圣城旅及相关网络提供资金转移便利，其业务涉及将伊朗石油收入从中国转往土耳其，再由兑换商转换为现金和黄金。OFAC依据第13902号行政令，以在伊朗金融部门经营及明知参与相关重大服务交易为由，对该行实施制裁。
9月14日的VTB制裁公告则将本币结算安排直接纳入事实叙述。美国财政部称，VTB过去三年与受制裁的伊朗金融机构建立代理行关系，并自2025年1月起采取措施扩大在德黑兰的业务存在；该行还采取措施转移被冻结的伊朗资产，通过里亚尔和卢布代理账户建立本币结算体系，以扩大双边贸易。此次列名的具体理由是VTB在伊朗经济的金融部门经营。
美元代理账户、境外银行提供的资金兑换服务，以及受制裁银行之间的本币结算安排，均已成为本轮行动的具体目标。对依赖美国金融市场的银行，限制代理账户可以直接影响其国际业务；对已经承受封锁制裁的VTB，财政部进一步要求与其往来的其他金融机构切断关系。公告还披露，财政部将在当周与全球金融机构会面，提供用于识别和关闭涉伊收入及采购网络的信息。
VTB于2022年2月24日已依据第14024号行政令受到封锁制裁，2025年1月15日又依据第13662号行政令被指定。本次名单更新保留其原有涉俄项目标签，新增“IRAN-EO13902”标签及相关次级制裁提示。
就一级制裁而言，VTB在美国境内或美国人占有、控制下的财产，此前已经受封锁限制。美国人原则上也已被禁止与其开展未经授权的交易。因此，单纯从资产封锁状态看，本次追加列名的边际变化有限。
境外金融机构此前同样已经承担相当广泛的次级制裁风险。根据OFAC第1181号常见问题解答，自2024年6月12日起，第14024号行政令第11条下“俄罗斯军事工业基础”的解释范围已包括所有依据该行政令受到封锁的主体。境外金融机构为这些主体开展或便利重大交易，或提供任何服务，均可能面临制裁。VTB属于这一范围，相关风险早已超出直接军品贸易。
此次追加涉伊制裁，为美国财政部针对VTB及其合作方采取措施增加了独立依据；其实际强度还取决于这一依据如何被用于列名、账户限制和银行监管沟通。不能仅凭新增一个标签，就推断所有VTB交易的法律风险在9月14日发生同等幅度的上升。
新增依据的覆盖范围仍有实质意义。第13902号行政令第1(a)(iii)条允许对向该令项下受封锁主体提供实质协助、资助、金融、物质或技术支持，或者提供相关货物、服务的主体实施封锁制裁。该条适用对象包括银行之外的企业及个人。第2(a)(ii)条及第2(b)条则允许对明知为该令项下受封锁主体开展或便利重大金融交易的境外金融机构，禁止其在美国开立代理账户或通汇账户，或者禁止、严格限制维持此类账户。
上述条款以受封锁主体为连接点。VTB被列入伊朗项目后，合作方需要审查自身是否在为VTB提供受相关条款覆盖的支持或重大金融交易服务。相关条款并未将每一笔交易均须涉及伊朗客户或伊朗货物作为前提。据此，即使某笔业务的基础贸易发生在中俄之间，仍需审查其中为VTB提供的服务及其受益关系，不能仅凭贸易文件未出现伊朗名称排除新增风险。
这一分析也有明确边界。次级制裁并不等于所有非美国主体与VTB的往来均自动构成美国法下的违法交易。“明知”“重大金融交易”、支持行为的性质、适用例外和授权，仍需逐项判断。第13902号行政令第7(e)条将“明知”定义为实际知道或应当知道；第11条还对向伊朗提供农产品、食品、药品和医疗器械的相关交易设有例外。援引任何例外或许可证时，均需进一步确认其是否覆盖该笔交易涉及的其他制裁依据。仅解决涉俄规则下的授权问题，不能当然解决新增的涉伊问题。
VTB在受到封锁制裁后，仍具备组织跨境本币结算的业务基础。VTB上海分行官网目前仍介绍面向中国及其他国家企业和金融机构的开户服务、通过VTB内部网络或中国清算系统开展的结算，以及人民币与卢布兑换、信用证和担保服务。这些公开业务信息能够说明，VTB的跨境服务能力并未因美国列名而完全消失；具体交易是否能够办理及是否合规，仍取决于当时的银行政策和交易事实。
本币结算减少了交易对美元清算及美国中间行的直接依赖。在付款人与收款人均使用同一银行集团的情况下，部分跨境支付还可以利用集团内部账户体系完成。但次级制裁可以针对无美国连接点的特定行为施加后果。改变结算币种与路径，不能自动消除为受制裁主体提供支持或金融服务所产生的风险。
对VTB自身而言，美国再次封锁其财产的直接压力有限。对仍与VTB合作、同时需要保留美元清算、国际融资或其他美国业务的银行，继续合作的成本却可以显著增加。财政部在本次公告中明确要求相关境外金融机构立即切断与VTB的关系，表明其正在对这些机构的合作决策施压。
即使一笔付款可以在VTB内部完成，客户仍可能需要将收款转入其他银行，用于支付供应商、工资、税款或偿还融资。外部银行若收紧与VTB有关的入账、账户及贸易融资服务，内部结算完成后的资金可用性仍会受影响。由此判断，本轮措施可能首先表现为补充尽调、处理时间延长、交易拒绝及服务范围收缩，进而影响企业对该结算渠道的持续使用。
制裁项目的叠加，也会提高恢复正常合作的法律门槛。即使未来部分涉俄限制有所调整，只要VTB仍依据伊朗项目受制裁，合作方就仍需独立处理这一项目下的限制。对于原先基于涉俄风险评估而保留VTB业务的金融机构，新标签还意味着需要重新检验既有授权、合同制裁条款和内部例外审批所依据的前提。
中国企业受到的影响，也可能通过合作银行的风险政策传导。普通贸易企业与提供清算、融资或代收代付服务的机构，其行为性质和适用条款存在差别；正常中俄贸易不能仅因使用VTB就被概括为涉伊制裁规避。但企业需要核查真实收付款人、VTB在交易中的角色、款项的实际受益人，以及结算后资金继续使用所依赖的银行。对已有VTB账户余额、在途款项、信用证或长期收付款安排的主体，应将存量资金和履约安排一并纳入复核，不能只更新新增客户的名单筛查结果。
笔者判断，美国财政部将继续向仍与受制裁银行连接的外部机构施压，以削弱本币结算网络获取流动性、资金兑换和跨行服务的能力。非美元支付仍可在技术上运行，参与机构却需要承担维持该网络所产生的制裁与商业成本。对于依赖VTB开展跨境结算的企业，后续应持续评估资金能否按约收付、结算后能否正常使用，以及现有安排能否在银行政策变化后继续履行；必要时应由律师结合交易链条梳理和处置已经形成的风险敞口。
END
国际贸易合规观察公众号：
本公众号由行业领先的专业法律团队维护运营，聚焦于海关、出口管制、经济制裁及国际贸易衍生的法律工作，致力于成为企业跨境经营与国际贸易领域的合规智库，以专业视角追踪全球最新动态，为读者提供兼具时效性与深度的合规分析与实务指南。
作者介绍：
施沈畅
协力律师事务所
中国及美国纽约州执业律师
业务领域：出口管制与经济制裁、海关、国际贸易
教育背景：美国宾夕法尼亚大学法学硕士、华东政法大学法学学士
执业经历：
作为核心律师，主办的案件荣获2024年度《商法》监管合规领域年度大奖；
入选上海市司法局鼎新法治人才库；
受聘为多个政府部门提供专业的政策咨询；
协助多家大型央国企及民营企业解决复杂的出口管制与制裁问题；
协助多家内地及香港贸易企业解决货物扣押、款项冻结及相关许可证申请事宜；
协助多家半导体企业开展产品分类、出口许可证申请及合规出口方案设计；
通过接受《南华早报》《环球时报》等各类权威媒体采访及《国际贸易合规观察》公众号，持续解读最新的贸易合规动态。