志霖国资治理专栏 · 第1期
国企混改中，“控股不控权”是突出的治理难题：国有股东即便取得控股或第一大股东地位，也可能因股权架构、章程设计与行权能力错配，面临国资流失、履职追责风险。娃哈哈混改相关公开报道，折射出“持股比例不等于实际控制权”的现实矛盾，本文以此作为观察样本展开实务分析。
前言：为什么"控股不控权"不止51%？
国有资本混改合作始终存在一组需要动态平衡的核心矛盾：国资安全底线必须筑牢，国有出资人必须牢牢把握重大事项实质控制权；同时，充分竞争的科创、消费类行业高度依赖灵活的市场化运营空间，若对经营事项一刀切刚性管控，会压制团队经营积极性、束缚产业发展活力。
随着国资委46号令追责体系全面落地、32号令细化执行及新《公司法》对国有出资企业治理要求的完善，国有控股、国有实际控制企业的投后管控与权责合规，已成为当前国企经营投资风险防控的核心重点。
实务中对"控股不控权"的理解存在分歧。
一种观点相对狭义，将讨论边界限定在国资持股51%以上的绝对控股企业，认为只有达到法定绝对控股比例才谈得上"控股"，才有可能发生"控股不控权"问题。
另一种观点更为宽泛，认为评价该问题不宜简单机械地以51%作为唯一分界线。国有资本投资监管的核心落脚点在于守住国有资产安全、防范国有资产流失，这一目标并不因为股权是否跨过50%这条线而发生改变。当国有股东为标的企业第一大股东，客观上具备通过章程、股东协议等制度安排取得实质控制权的基础，但因交易条款设计缺陷、投后行权不足等原因，最终未能掌握企业重大经营、财务、资产处置等核心事项的管控权力时，同样会出现出资人权利悬空、国资权益缺乏保障的局面。
本文倾向于后一种视角。从《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）对"国有实际控制企业"的界定，以及《国有企业管理人员处分条例》（46号令）防止国有资产流失的立法精神来看，该规制范围应更广。
只要国有股东客观具备取得实际控制权的前置条件，无论是持股超50%天然拥有控权基础，还是虽不足半数、作为第一大股东通过章程、股东协议搭建完整实控架构，后续因投后管理缺位、治理机制空置，最终丧失重大事项决策权、资产管控权与收益支配权，均属于监管层面规制的"控股不控权"。
股权比例不等于实际控制权。这是本文的核心立论，也是当前国资混改治理中最容易被忽视的盲区。
本文围绕三个核心问题展开：一是重新界定"控股不控权"的适用范围，兼顾绝对控股与低持股第一大股东两类场景；二是按行业属性匹配差异化管控尺度，拒绝一刀切；三是厘清管控修复、协商谈判、诉讼维权、股权退出的先后顺位——能管则管，管不了再退；诉讼是激进手段，协商不成再用。
笔者结合过往服务国企客户的经验，以及对公开案例与监管规则的持续观察，试图从"结果倒推风险"的角度，为国企投资部门与法务合规人员提供一点治理启发。文中观点基于公开信息整理分析，具体项目仍需一事一议。
一、概念界定：两类"控股不控权"全景场景
（一）国有主体分类标准（32号令 + 国资委官方答复）
国资监管体系采用股权比例 + 实际支配双重判定标准，企业法定属性与实际经营控制权属于两套独立维度：
国有绝对控股企业：国有股东持股比例大于50%且为最大股东，仅依据股权即可取得完整实现实际控制权的客观基础；
国有实际控制企业：国有股东持股未超50%，但为第一大股东，依托章程、股东协议、董事会安排可实际支配企业，依法纳入严格国资监管范畴。
层级区分要点：《企业国有资产法》定义的"国家出资企业"特指一级政府出资主体，32号令界定的国有控股、实控企业标准适用于各级子公司与混改主体，实务中需精准区分。
核心结论：股权决定企业国资属性，治理设计决定实际控制权，二者错位即会形成治理漏洞。
（二）全景式定义：补全实务认知偏差
本文所称国有企业"控股不控权"，是指国有股东依托股权结构或书面约定，具备取得实际控制权的合规基础，但因制度设计、投后缺位、治理适配偏差，丧失核心经营决策权的治理失衡状态，覆盖两类实务中极易被忽视的核心场景：
第一，绝对控股下的实质失权。国资持股超50%，拥有绝对控股地位，但受不合理表决规则、岗位配置失衡、监督权限让渡等影响，无法主导财务、投融资、资产处置、关联交易等核心事项。娃哈哈改制初期51%国资控股阶段即为典型。
第二，低持股实控下的隐性失控。国资持股不足50%，作为第一大股东本可依托协议、章程实现实际支配，但实务中治理条款落地失效，民营运营方全面主导企业经营，国资监督权、决策权、收益权彻底虚化。这是当前国资参股混改、产业投资项目的高发风险点。
两类场景股权结构不同，但资产流失、程序违规、履职追责、治理失序的风险完全同源，均需纳入国企重点风控范畴。
简言之，"控股不控权"的"控股"，指的不是纸面持股比例，而是"本应取得的控制权"；"不控权"，指的是治理失效导致控制权落空。
（三）四类典型实务表现
结合国资巡查整改、司法判例及混改实操，国有资本具备落地实际控制权的完整条件，但最终管控失效，主要体现为四类递进式治理问题：
① 股权优势无法转化为决策话语权
国资虽为第一大股东，但民营方通过联合持股、表决权委托、一致行动协议形成表决联盟，叠加董事会席位分配失衡，国资在核心事项中长期处于少数地位。
② 章程条款设置不当架空国资行权
对大额资产处置、对外担保、投融资、利润分红等重大事项设置"全体股东一致同意"条款，赋予民营小股东全面否决权，直接架空国有股东法定管控权限。
③ 核心人事与财权全面旁落
资金审批、财务核算、内部审计、对外签约等关键岗位完全由民营方委派，国资未落实董事、财务负责人、内审岗位的委派与制衡机制。
④ 股东常态化监督渠道虚化
未建立固定的财务报送、资料查阅、专项审计机制，企业以商业保密为由拒绝提供完整资料，国资知情权、核查权无法落地。
二、案例对照：娃哈哈的失衡 vs 低持股实控的治理范本
（一）娃哈哈：从51%到46%，控制权持续虚化
娃哈哈集团数十年混改治理演进，是国内国有企业"控股不控权"最具代表性的完整样本。
第一阶段：绝对控股期的"放权陷阱"（51%阶段）
改制初期，地方国资持股51%，法定国有绝对控股。但秉持"市场化放权"思路，极少干预企业日常经营、弱化出资人监督职责，为后续失控埋下伏笔。
第二阶段：股权稀释后的"第一大股东虚位"（46%阶段）
股权调整后国资降至46%，虽仍为第一大股东，具备实控权的完整客观基础，但核心经营权、核心业务体系、主要利润资产长期由民营运营体系主导掌控，国资大股东持续处于经营边缘化状态。
第三阶段：收益错配的残酷结果
据公开工商信息及媒体报道梳理，2022年娃哈哈体系整体利润规模近48亿元，而国资持股集团主体净利润仅1871万元，体系净利润占比低至0.39%。大量盈利资产、品牌收益长期在体外关联体系循环，形成典型的"国有股权在册、经营实权外流、资产收益错配"的治理失衡局面。
关键数据
2022年娃哈哈体系整体利润：48亿元
国资持股集团主体净利润：1871万元
体系净利润占比：0.39%
（备注：以上财务数据均来自公开媒体报道，未经过独立核查，仅用于治理逻辑的演示与探讨，不对相关企业及股东作出任何定性评价。）
核心问题：国资作为第一大股东，长期未能有效主导董事会和经营决策，民营运营体系依托市场化优势，逐步搭建体外业务平台，持续剥离、转移核心盈利资产与品牌收益。
（二）低持股实控的治理范本：治理设计决定控制权
与娃哈哈形成鲜明对照的，是某央企集团旗下多家子公司的治理实践。这些子公司国资持股不足50%甚至仅30%左右，却通过系统的治理设计实现了合规实控：
🔷 核心治理手段：
▪董事会控制：国资提名过半数董事，董事长由国资派出；
▪经营主导权：股东一致同意将资产管理和投资经营委托给国资控股单位管理；
▪表决权补强：与其他股东签署一致行动协议，或约定重大事项国资一票否决；
▪财务监督权：财务负责人、内审负责人由国资提名，资金审批双向签批；
▪信息知情权：季度财报报送+年度专项审计+关联交易动态披露。
这些案例印证了一个核心逻辑：持股比例只是控权的基础条件，治理设计才是控权的决定性因素。娃哈哈51%持股却失控，某些企业30%持股却实控，差距不在股权比例，而在治理条款是否"长牙"、是否落地。
实务观察：从争议解决的角度来看，这些模式的可复制性在于——条款不是"原则性承诺"，而是"可执行的操作手册"。很多项目失败不是因为持股比例低，而是因为章程里的实控条款写了却没执行，或者条款本身缺乏可执行性。诉讼中常见的抗辩理由就是"章程写了但不知道怎么操作"，这正是事前设计要规避的漏洞。
（三）反面镜鉴：持股高≠有权
实务中同样存在持股比例高却无控制权的案例：
▪某国企持股65%，但因行政划拨项目，不具有控制权；
▪某国企持股53%，因无法确权，未形成控制；
▪某国企持股54%，无控制权。
🔷 这些案例再次印证：持股比例只是控权的基础条件，治理设计才是控权的决定性因素。
三、行业差异化：不是"要不要控权"，是"控什么、放什么"
不同行业资产属性、监管强度、风险特征差异显著，管控尺度一刀切是加剧控制权失衡的重要诱因。简单套用私营企业完全市场化的经营逻辑，或反过来全盘刚性管控，都会出问题。
🔷 需要强调的是，企业各部门各有立场——投资部门追求收益最大化，法务部门强调合规安全，经营团队需要灵活空间。找到控权与放权的平衡支点，是企业治理的核心命题。
（一）重资产、强监管行业（能源、机电、基建、矿产）
▪固定资产体量庞大、公共属性突出、资产风险不可逆，必须刚性全维度管控；
▪董事会席位国资占半数以上，董事长、财务负责人、内审负责人由国资提名委派；
▪限制民营股东对重大事项的一票否决权，资产处置、对外担保、大额投融资、土地商标转让、年度分红需国资同意方可实施；
▪建立月度财报报送、年度专项国资审计机制，严禁未经审批设立体外关联企业；
▪完善关联交易全流程审批、竞业限制规则。
（二）轻资产、市场化行业（消费品、科创、新媒体）
核心价值依托运营团队、技术、市场渠道，采用"底线严控、经营放权"模式：
国资保留六大核心事项否决权：
▪资产处置
▪对外担保
▪股权转让
▪大额举债
▪年度利润分配
▪核心知识产权转让
日常经营充分放权：
▪日常经营、人员任免、市场拓展、小额采购充分放权民营管理团队；
▪财务岗位双向制衡，经营数据定期报送，常态化核查关联交易定价公允性。
实务观察："底线严控、经营放权"不能停留在原则口号，必须转化为可执行的章程条款。例如"大额举债"需界定金额阈值，"核心知识产权"需附清单附件。从争议解决的角度来看，条款模糊是争议高发区——"大额"到底是多大？"核心"到底包括哪些？事前不界定，事后就是争议。
（三）为什么差异化管控是必要的？
民营企业以收益最大化为核心目标，国有混改企业需兼顾安全、合规、增值、产业稳定多重目标。简单照搬私企治理模式，必然导致国资监督职能弱化；但全盘收紧管控，又会扼杀新消费、科技类企业的市场活力。
娃哈哈的治理困境正是典型印证：国资在绝对控股及后续第一大股东阶段，长期秉持市场化放权思路，极少干预企业日常经营；民营运营体系依托市场化优势，逐步搭建体外业务平台，持续剥离、转移核心盈利资产与品牌收益，最终造成国有股权"有名无实"的长期失衡格局。
而某些低持股却实控的企业则走了完全相反的路：同样是参股，却把治理条款做成了制度刚性，多年运营未出现权力失衡。
无底线放权的沉没成本，远比前期的管控投入昂贵得多。
四、"控股不控权"衍生的多层合规风险与履职隐患
（一）国有资产流失与终身追责风险
依据46号令，国企管理人员怠于履行出资人监督职责、造成国有资产损失的，将面临经济处罚、职务调整、行业禁入等追责，情节严重的终身不得担任国企高管，涉嫌违法的将触发刑事追责。控制权长期虚化、决策持续失语，是国资履职失责的核心高发情形。
46号令的追责对象是"国有企业管理人员"，范围包括董事、监事、高管及履行出资人职责的机构工作人员。从争议解决的角度来看，很多管理人员并非故意失职，而是"不知道自己的监督职责边界在哪里"。事前明确权责，比事后辩解重要得多。
（二）国有交易行为效力瑕疵风险
国有控股、实控企业的资产处置、股权转让、对外担保等行为，依法需履行评估、审批、进场交易法定程序。控制权失控状态下，民营方私下处置资产、变更股权、违规担保，会导致交易程序缺失、行为效力存疑。
（三）股东权利落空引发持续商事争议
国资知情权、分红权、表决权长期被架空，会持续衍生股东决议纠纷、知情权纠纷、分红权纠纷、股东代表诉讼等商事争议，司法维权周期长、举证难度大、资产追回成本极高。
（四）企业长期治理失序风险
股东权责失衡、治理体系混乱，会导致企业战略摇摆、融资受阻、品牌发展受限，股东长期对立博弈，最终损害企业整体经营价值与国有资产收益。
五、事前合规防控：行业差异化架构设计
（一）全场景通用兜底防控条款
适用于国有绝对控股、国有实际控制两类主体，合作设立股权时统一写入股东协议与公司章程；
控制权失衡违约赔偿条款：明确民营方架空国资监管、转移资产的赔偿标准与股权回购义务；
年度强制分红约定：规避利润长期留存、体外截留问题；
股东协议效力优先于公司章程：防范后续单方修改章程架空国资股东权利。
（二）低持股实控的治理设计清单
基于实务中低持股国资实现实控的经验，核心条款包括：
实务观察：从争议解决的角度来看，条款设计的核心在于闭环思维。单点条款缺乏配套机制是败诉高发情形——比如"派出董事长"但没有"董事长对重大事项的签批权"，"提名董事"但没有"董事会决议的表决机制"。事前设计要形成闭环，不能指望一个条款解决所有问题。
（三）重资产行业刚性管控清单
▪董事会席位国资占半数以上，董事长、财务负责人、内审负责人由国资提名委派；
▪资产处置、对外担保、大额投融资、土地商标转让、年度分红需国资同意方可实施；
▪月度财报报送、年度专项国资审计，严禁未经审批设立体外关联企业；
▪关联交易全流程审批、竞业限制规则。
（四）轻资产行业底线放权清单
▪日常经营、人员任免、市场拓展、小额采购充分放权；
▪非否决清单事项，民营管理团队自主决策、无需层层报批；
▪技术研发路线、产品迭代节奏由经营层主导。
六、事中动态管控：常态化投后监管
针对已落地的混改、参股投资项目，依靠持续性投后管理补齐治理短板：
（一）重大事项前置报备清单
担保、大额投资、资产处置、关联交易等事项必须提前书面报备，未经国资股东书面同意不得实施。
（二）常态化行使股东知情权
每年开展专项审计、按需查阅会计账簿，实时监控营收、利润、新增关联企业等异常经营信号。
（三）建立季度股东沟通机制
同步企业经营规划、资产布局、分红计划，提前化解分歧。
（四）及时修复失衡治理架构
一旦发现民营方刻意排挤国资参与决策，依据股东协议及时召开股东会，调整董事会席位、更换财务内审负责人，收回核心管控抓手。
实务观察：一些国资机构存在"重投资、轻投后，重股权、轻治理"的惯性。从争议解决的角度来看，初期介入修复成本最低，中期次之，等到出现重大资产流失再介入，往往为时已晚。建议在投资交割后即建立常态化监督机制，今天不修复，明天修复成本翻倍。
七、事后全路径化解：非诉优先、诉讼兜底
当企业已经形成实质"控股不控权"、存在国有资产流失风险时，采用诉非结合、层层递进的处置思路：
（一）非诉化解优先
① 专项股东谈判 + 补充协议修复
依托审计出具的资产转移、非公允关联交易、收益失衡数据开展专项谈判，重新约定董事会席位、关联交易审批、分红机制、监督权限。
② 国资主管单位居中调解
借助属地国资委、行业主管部门公信力居中协调，在守住国有资产保值增值底线的前提下，平衡市场化经营需求。
③ 股权优化或有序退出协商
若双方经营理念、治理诉求无法调和，协商调整股权比例巩固国资控制权，或通过股权转让实现有序退出。
国企普遍优先调解、内部行权，不愿意一上来就打官司：诉讼耗时久、舆情风险大，还会暴露当年投资决策的漏洞，审计巡视容易盯上。所以非诉方案必须程序留痕、证据充分，每一步都经得起后续审查。
（二）司法诉讼兜底
实务观察：从争议解决的角度来看，非诉阶段的关键是快速固定证据（通过知情权诉讼或专项审计），诉讼阶段的关键是同步向国资监管部门报备履职记录，规避管理人员自身追责风险。很多案件败诉不是因为法律站不住脚，而是因为证据没固定好、程序没走对。
（三）维权配套合规工作
全流程维权动作同步向国资监管部门报备，留存履职记录规避管理人员追责风险；对于正在实施的资产转移、违规处置行为，及时向法院申请行为保全，阻断损失持续扩大。
八、全文总结与实务建议
结合国资监管法规、真实混改案例与实务观察，破解国企"控股不控权"治理难题，需要搭建全流程、闭环式、诉非融合的合规治理体系：
从实务认知层面，打破仅以51%持股界定控股管控权的固有思维，兼顾绝对控股、低持股实控两类失控场景，区分纸面股权与实际治理权限的落差风险；
从治理逻辑层面，摒弃一刀切管控思路，依托能源基建、科创消费等行业特性设置差异化管控尺度——重资产行业刚性全控，轻资产行业底线控权+经营放权。同时尊重企业各部门的合理立场，投资、法务、经营团队需要在控权与放权之间找到动态平衡；
从案例实践层面，娃哈哈的治理失衡警示：无底线放权的沉没成本，远比前期的管控投入昂贵得多；低持股实控的治理范本证明：持股30%也能实控，关键在于治理条款是否形成制度闭环；
从介入成本层面，初期介入（章程设计阶段）成本最低、效果最佳；中期介入（投后监管阶段）尚可修复；后期介入（重大资产流失后）举证难度大、追回成本高。事前防控的价值，远高于事后救济；
从风险处置层面，坚持事前架构防控为核心、事中投后监管做缓冲、事后非诉调解优先、司法诉讼兜底的完整处置路径。
核心论点：国企解决"控股不控权"，从来不是单纯"抢公章"那么简单；其核心需求是：在程序绝对合规、最大程度规避履职风险的前提下，要么拿回有效控制权，要么安全有序退出，同时保住国有资产不被掏空。
关于"管"与"退"的先后逻辑：
出现控股不控权迹象后，建议先全面评估治理修复的可行性与成本。若通过章程修订、董事会改组、补充协议等非诉手段能够恢复有效管控，且管理成本低于退出成本，优先选择"管"——拿回控制权、堵住漏洞、持续经营。若治理修复已无可能、合作方彻底失信、资产持续流失且无法止损，再考虑"退"——通过股权转让、减资退出等方式及时止损。
诉讼是激进手段，非必要不轻易启用。国企普遍优先协商、调解、内部行权，诉讼耗时久、舆情风险大，还会暴露当年投资决策漏洞，审计巡视容易盯上。只有在非诉手段穷尽、证据已固定、程序无瑕疵的前提下，才启动股东知情权诉讼、决议撤销之诉、股东代表诉讼等司法程序。协商不成再用诉讼，诉讼是最后手段而非首选。
给国企投资部门与法务合规人员的实务建议：
合作设立阶段：不要只谈股权比例和交易对价，章程中的实控条款（董事提名权、董事长派出权、重大事项否决权、财务监督权）必须与股权比例同步设计；
投后管理阶段：建立季度财报分析、年度治理评估、关联交易专项审查的常态化机制，不要等出事了再翻章程；
风险识别阶段：一旦发现利润异常、资产体外循环、董事会话语权下降等信号，及时启动修复程序，越早介入成本越低；
争议化解阶段：优先通过谈判、补充协议、国资主管单位调解等非诉手段修复治理架构，诉讼是最后手段但需提前固定证据。同时同步资产核查与保全，不能只争董事会席位，最后手里只剩一个空壳。
唯有依托前置股权架构设计、常态化投后监督、诉非协同纠纷化解的全链条闭环管理，才能平衡国有资产安全与企业市场化发展活力。
实务说明
混改企业 “控股不控权” 问题，本质上是国有股东股权安排、章程设计与实际管控能力之间的结构性错配，并不存在可以直接套用的标准化整改方案。相关情形的研判与处置需要坚持一事一议，结合企业股权结构、治理安排以及实际经营状态综合判断。
文中案例相关信息均来源于公开媒体报道，仅作为实务研究的参考素材。本文仅代表作者个人的研究思考，不代表任何机构的立场，也不构成针对任何具体项目的法律意见。
律师介绍
张培杰律师主要执业领域包括诉讼仲裁、房地产与基础设施、涉企刑民交叉、公司治理、家族财富管理。
张律师长期专注商事争议解决，凭借敏锐的洞察力和扎实的法律功底，参与并代理多起疑难复杂商事诉讼案件；曾为首创置业有限公司、北京金谷创展置业有限责任公司、北京金谷创信置业有限责任公司、北京景辉置业有限公司、北京蓝海创森城镇建设开发有限公司、京投轨道交通科技控股有限公司等多家大型国有企业提供法律服务。
张律师善于处理涉企类刑民交叉案件，熟悉刑、民、行政多类程序衔接路径，可联动多程序化解企业股权、资产类复合型争议。
在涉外业务方面，张律师办理过多起涉外婚姻家事案件，协助包括母语为英文的外籍客户在内的多位高净值客户，完成跨境离婚、子女抚养、财产分割纠纷中的调查取证、谈判、诉讼与执行全流程工作。
