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继农村土地实行家庭联产承包责任制后，我国农村土地再次迎来重大改革。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》10月30日由新华社受权发布。
意见指出，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。
承包权和经营权将分置并行
农业部部长韩长赋此前介绍，十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”。而随着工业化、城镇化快速发展，目前大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
韩长赋日前在解读国务院发布的《全国农业现代化规划（2016-2020年）》时，再度明确了这项改革的历史意义。他说，新时期推进农业现代化，要增强三大动力，即深化农村改革、推进科技创新、培育新型主体。而当前农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系，因此要深化以所有权、承包权、经营权“三权分置”为重点的农村土地制度改革。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为，“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置，自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育，随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力，这是构建现代农业经营体系的基础和方向。
不得违法调整农户承包地
《意见》提出，要逐步形成“三权分置”格局，即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。
在实施中，《意见》称，要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。
同时，通过建立健全集体经济组织民主议事机制，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。
《意见》还强调，严格保护农户承包权。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
鼓励采用土地股份合作等经营方式
《意见》要求加快放活土地经营权，逐步完善“三权”关系。具体包括引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体、依法依规开展土地经营权抵押融资等措施。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
由于完善“三权分置”办法涉及多方权益，为了确保“三权分置”有序实施，《意见》指出，要做好农村土地确权登记颁证工作，建立健全土地流转规范管理制度，完善“三权分置”法律法规等措施。
可依法依规开展土地经营权抵押融资
《意见》称，要加快放活土地经营权。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
《意见》认为，通过“三权分置”，可以更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。
解读：三农学者长子中表示，“三权分置”使农民的土地权利成为完整的权利，有利于激发农村土地的资本潜能或释放红利，有效扩大农民的抵押融资渠道，一定程度上增加了农民收入，为全面建成小康社会打下良好基础。
“不过，推进‘三权分置’，也要因地制宜。”长子中指出，目前全国绝大多数地区承包权和经营权分置条件已具备，全国2.3亿户承包土地的农民中，大约有6600万户农户或多或少流转了土地。
稳定现有土地承包关系并保持长久不变
《意见》要求，严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。
《意见》强调，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。
解读：长子中表示，《意见》顺应了城镇化发展和农民进城的大趋势。改革开放三十多年来，农民工作为推动我国工业化、城镇化的新型劳动大军，大量离开农村进入城市。“然而，农民进城，既无法在城市安心置业，却又不敢放弃农村的土地，导致土地大量抛荒。”
他提到，以前有一些地方坚持惯性思维，以农民退出土地承包权作为进城落户的条件，导致我国的实际城市化率低于人口城市化率。“实施‘三权分置’，将土地承包权和土地经营权分开，农民在继续拥有土地承包权的情况下，既可以进城落户，也可以务工经商，还可以将经营权转让给他人，获得收益，并在一定程度上加速推进我国城镇化进程。”
相关法律修订工作将提速
完善这种重大理论创新，意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。
意见指出，要扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系。建立健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保土地经营权规范有序流转。构建新型经营主体政策扶持体系，加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。
“经营权在现在的法律设置里，和承包权是合一的。经营权是承包经营权派生出来的，不是一个独立的权利。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。”中国人民大学经济学院教授刘守英表示，理清三权之间的关系，是理顺法律时要注意的重要问题。
全国人大农业与农村工作委员会副主任委员刘振伟认为，“三权分置”关键是土地经营权定性。“该如何给土地经营权定性，现在众说纷纭，有人认为是债权，有人认为是物权。债权的理由是土地经营权就是依据租赁合同契约关系而产生的，没有租赁合同，没有契约关系就没有这个债权关系。还有一些权威专家说根据承包期限长短来判断是物权还是债权，流转期限短就是债权，流转期限长就是物权。另外，国际上现在对债权物权化管理也是一个趋势。”刘振伟说。
将研究经营权抵押承包权退出办法
意见还提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。
据了解，上述几项改革试点，目前已在各地有序展开。目前全国三分之一的土地已经流转，全国2.3亿户承包土地的农民中，6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。
专家介绍称，开展农地经营权抵押贷款试点的主要目的是盘活农村土地资产，促进农业现代化发展和农民增收致富。今年年初，中国人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，在贷款用途、抵押物认定以及风险防控方面明确了底线，例如要求抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地没有权属争议，且不能超过农民承包土地的剩余年限等。
多位专家称，抵押物处置是这项改革成败的关键，而试点要同时顾及保障农民的承包权和金融机构对抵押物的合法处置权，就需要各试点地区在实践操作中进行大量的创新和探索。记者了解到，为防范金融风险及农民失地风险，重庆、吉林、湖北等多个省市设立了农村产权抵押融资风险补偿基金，由借款主体、金融机构和当地政府共同承担损失风险。
农地承包权的政策制度接下来也面临重大调整。现行土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。目前，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案，也已经排上政府的工作日程。另外，针对部分地区撂荒严重的问题，土地承包权的有偿退出也零星开始出现了试点。
案例
1、《经济参考报》记者日前在重庆市巴南区采访获悉，该地区正在就此进行探索，地方政府先确定前期投资业主，限定试点区域；再征求农户意见，由农户与业主协商达成退出补偿协议条款，业主出资对农户予以补偿，农户将土地权利退还给集体组织，再由村集体将其流转给业主；最后三方签订协议。据了解，目前巴南区已有一些农民自愿退出，实现直接财产性收入数百万元。
2、2014年，山东成为农村土地承包经营权确权登记颁证工作的3个整建制试点省之一。截至目前，已有73910个村和8815.6万亩承包土地完成了确权任务，占总数比分别为95.9%和98.1%，已基本完成农村土地确权工作。
在外省打工多年的聊城市冠县农民郝纪民终于可以放心打工、进城了。近日他拿着自家的“红本本”对记者说：“有了承包经营权证，踏实了，也有了安全感。”
记者看到，跟老土地证相比，这本红色封皮的“农村土地承包经营权证”里，郝纪民家承包村里3个地块共5.89亩地的四至都十分清晰。且每一块承包地都划定了坐标，在空间位置上实现了绝对定位。
临清市刘垓子镇刘垓子村农民刘桂芹家“不怎么用心经营”的5亩承包农地确权颁证后，流转给了村里的合作社，一年6500元租金。“这地以后不管谁种、咋种，承包权都是俺家的。”本文来源：综合新华社、经济参考报、新京报等报道
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