在工程建设领域，不少施工企业都曾遭遇类似困境：工程早已竣工验收，发包方却以"审计未完成"为由拒付尾款，而审计流程一等就是数年。这种情况下，政府审计究竟是否应当作为工程款结算的法定依据？施工企业又该如何破解审计僵局？
本文结合最新法律规定与相关判例，为您系统梳理这一争议焦点的解决路径。
一、
法律底层逻辑：
政府审计的"行政监督"本质
政府审计制度的设立初衷是行政监督而非民事结算。《审计法》第二十三条明确规定，审计机关对政府投资项目的预算执行情况和决算进行审计监督，其本质是国家对财政资金使用的监管手段，调整的是审计机关与建设单位之间监督与被监督的关系。而工程款结算属于发包人与承包人之间的民事合同关系，二者分属不同法律范畴。
审计与结算的边界：
1. 全国人大常委会法工委复函（法工备函〔2017〕22号）明确指出，地方性法规中"强制以审计结果作为竣工结算依据"的规定限制民事权利，超越立法权限，应当纠正。这意味着地方政府不得通过立法形式强迫施工企业接受审计条款。但上述文件并不意味着以政府审计或地方项目评审中心出具的审计或评审结果作为结算依据的合同约定无效。
2. 住建部通知（建办市〔2020〕5号）强调："政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付"。
3. 保障中小企业款项支付条例（国务院令第728号）第十一条规定："机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。"这为中小企业提供了明确的法律保护。
从上述文件来看，法律层面明令禁止不得以政府审计替代工程结算。但在实践中，发包人在面临政府审计时，政府审计结论往往与发包人和施工企业之间的结算金额不一致，需要由发包人向审计部门进行说明，不能合理说明或解释的，或将面临追责问题。为避免前述风险，发包人只能“被动”地在合同或招标文件中约定竣工结算以政府审计结论为准。
二、
合同约定的"双刃剑"效应：
从有效到失效的边界
尽管法律禁止强制适用审计结果，但当事人意思自治仍是基本原则。司法实践中，法院对合同约定的态度呈现"原则有效、例外排除"的特点。合同中约定"以政府审计为准"需满足明确具体的要求，实践中法院认可的有效约定通常包含：
主体明确：指明审计机关全称（如"由XX市审计局出具的审计报告为准"“由项目投资评审中心出具的评审报告为准”）
程序清晰：约定审计启动合理时限（如"竣工验收后180日内提交审计"）
· 效力排他：明确"审计结论为最终结算依据"
广东省高院、江苏省高院等多地司法文件均规定，当事人明确约定以行政审计、财政评审作为结算依据的，应当按照约定处理。这体现了对合同自由的尊重。
三、
审计僵局破解：
如何维权？
即便合同约定了有效的政府审计条款，在以下情形中，施工企业仍可突破审计限制，主张工程价款：
（一）审计程序长期停滞
当审计机关无正当理由超期未出具结论时，法院可启动司法鉴定替代审计功能，可参考案例库案例：入库编号：20240702-115-002 王某某诉宁夏建筑公司、某市住房和城乡建设局建设工程施工合同纠纷案）
（二）审计结论明显错误
承包人可举证证明审计报告存在计算谬误、漏项、适用依据错误情形，可申请法院重新认定，必要时针对争议项目申请司法鉴定。
申请法院纠正。
参考依据：（2021）最高法民申1739号案件。
（三）审计范围超出合同约定
政府审计机关对合同外事项（如财政资金使用合规性）的审查，不影响民事结算。审计法规定的审计范围是"预算执行情况和决算"，而民事结算关注的是"工程量与计价"，二者可能存在差异。
例如：审计机关以"超概算"为由核减工程款，法院可能以"不影响合同效力"为由不予采纳。
四、
施工企业实操指南：
从合同签订到纠纷解决
（一）合同签订阶段的风险防控
1.明确审计启动触发条件："竣工验收合格且承包人提交完整结算资料后15日内启动"。
2.设置审计逾期救济：“审计超过180日未完成的，按承包人送审价的97%支付”。
3.约定审计异议程序：“对审计结论有异议的，双方共同委托第三方造价咨询机构复核”。
（二）审计过程中的主动应对
1.审计启动催告
竣工验收后30日内发送《审计启动催告函》，明确：逾期未启动视为放弃审计。定期（每月）发送《审计进展询问函》，留存邮政快递回执。
2.审计资料交接
提交结算资料时制作《资料交接清单》，由发包方签收并注明日期。或通过EMS邮寄方式将结算资料提交给发包人，保留邮寄单据或送达记录。
3.审计结果核查
收到审计初稿后15日内完成复核，重点检查：
（1）工程量是否存在漏算、错算的情形
（2）计价方式是否符合合同约定
（3）审计范围是否超出竣工结算的范畴
（4）是否存在其他不合理的扣减项。如工期违约金扣减等。
（三）对审计结论争议无法协商解决时，果断启动司法程序
一般而言，在合同中约定以政府审计为准的发包人为国有企事业单位，对于审计结论中的争议事项因决策风险问题很难通过协商方式解决。施工单位尝试通过协商方式无法解决争议项目、或出现审计工作迟迟不予启动、审计启动后迟迟无法出具审计结论，应果断启动司法程序，将争议事项交由法院或仲裁机构裁决处理，必要时启动争议项的司法鉴定程序。
结语
政府审计作为财政资金监管手段，其价值不容否定。但将审计结论绝对化，忽视施工企业的资金成本与经营风险，同样有失公允。在两者之间如何寻求平衡，仍需继续探索。
律师简介 ✦
Lawyer Profile ✦
李欢龙律师
上海市海华永泰(兰州)律师事务所专职律师
兰州大学法学学士
李欢龙律师自执业以来，在房地产开发、水利水电工程建设及新能源项目领域办理了大量的诉讼及非诉案件，积累了丰富的理论及实务经验，能够为客户提供多元化法律服务。
