2026 年，是“十五五”规划开局之年，国务院国资委在年度工作会议上释放出一个强烈信号——“穿透式监管”将从理念走向全面落地。
地方国有企业的合规管理推进速度相较于中央企业而言相对较慢，并且在体系建设与推进过程中也存在一些困境，比如：
1、制度在集团层面健全完善，但纵观这些要求在基层层面执行时却往往会走样“跑偏”；
2、资金在账面体现得流转清晰，但在具体业务中，如分包、采购等具体环节却“不清不楚”；
3、集团层面培训做得多，合规要求天天提，但在基层一线单位却被选择性忽略。
上述“制度有规定但执行有弹性、要求有标准、裁量有空间，责任有归属、追责有难度”的特点正是国有企业长期存在“灰色地带”特征。而究其根源，主要还是因为如下原因：
一是信息不对称。总部掌握的是“报表数据”，基层掌握的是现场“真实情况”。采购的真实内容、工程建设的实际成本、对外投资的收益与风险——这些关键信息经过层层汇总上报后，可能已被“优化”得面目全非。总部不是不想管，而是看不到、看不清。
二是能力的错配。笔者在过往客户调研中发现，往往总部职能部门配备了一定数量的高素质专业人才，但基层部的管理人员往往人手紧缺、流动性大、并且合规意识薄弱。而且“一人多岗”是常态，因此总部管理者能力施展有限，而基层却无法真正落实总部的合规要求。
三是激励不匹配。总部考核的是年度利润、营收规模等硬指标，基层承受的是进度、安全、成本的多重压力。在类似“只要把活干完、别出安全事故”的基层考核导向下，合规往往成了“弹性指标”——程序可以后补、手续可以简化、标准可以降低。
因此，对于习惯了“总部管总、基层自由”运行模式的国有企业而言，穿透式监管要求的提出不仅仅是简单的监管加码，而是一场触及管理灵魂的深层变革。
地方国有企业从规模上而言，体量远不及央企，企业资源有限、基础相对薄弱，因此不宜照搬学习央企的建设模式，而应匹配自身的规模和特点循序渐进摸索开展。应从自身实际出发，先解决“看得见”的问题，再逐步解决“管得住”的问题。穿透式监管是分阶段实现的，不是一蹴而就的，也不可能一蹴而就。从方法论而言，建议从以下五个方面着手进行，每个方面工作都需要考虑投入产出的效益。
1、第一步是要理清“家底”。
地方国企集团虽然规模不及央企集团，但是多年的运营下来，总会有若干家直属企业、直接或间接的控股或持股企业。因此集团首先应该理清自己的经营版图，对于下属企业，每一家的股权关系是什么？有没有交叉持股、代持、委托管理？集团的管理权限是什么？各级子企业分别从事什么业务？哪些在经营、哪些已经停摆？这些子企业目前银行账户有多少个、分别在哪些银行开立？集团或下属企业是否存在对外担保，存量有多少、担保链是怎样的？很多集团的底层数据散落在各个子企业的财务部门和办公室抽屉里，集团总部只有一个大概的印象，没有精确的全景图。所以穿透的第一步不是上系统、建平台，而是做一次彻底的“家底普查”。
做这件事时，尚无需建立复杂的信息化系统，需要的是一定的执行力，即使用 excel 建立台账报表的形式就很实用了，重要的是完整性、真实性。普查能够给集团领导展现出一幅“全景图”：股权架构、资产分布、资金账户分布、担保路径分布、各业务风险敞口等。有了这张图，集团层面才真正开始知道哪里需要穿透、穿透到什么深度。
2、第二步是抓牢三条“线”。
上述的“全景图”是为集团管理层建立的一张“战略地图”，而借助这个战略地图，可以帮助集团领导准确定位到重点监管领域，制定适宜进行“穿透”的战术策略。这个步骤也可以结合三条线路来考虑。
一是资金线。国有企业的首要责任是保障国有资本的安全，因此“资金”是一条核心线。集团可以建立资金周报、月报、季报制度，要求各子企业定期报送资金余额和大额收支；设定大额资金审批门槛，超过一定金额的支出和对外支付必须经集团备案或审批；可以逐步推进银行账户归集管理，条件成熟的可以建立资金池或司库体系，条件不成熟的至少做到“账户可见、余额可查”。集团合规风控部门如果精力允许，除被动报送外，可以按季度对各子企业资金账户轮流开展合规检查。
二是投资线。虽然近几年国企对外投资在逐步收紧，但对外投资和重大经营决策依然是国有企业风险最集中的领域。集团应对子企业对外投资情况建立完整台账，包括历史存量和新增增量，区分投资类型（如固定资产投资、工程建设投资、股权收并购等），集团应强化对子企业投资过程档案完整性的管理、投后跟踪与评价的监督，要求子企业定期报送投资项目的进展和退出情况，尤其是出现亏损或减值迹象时必须第一时间上报。
三是人事线。关键岗位的人事管控是穿透的另一个抓手。核心是：子企业一把手和财务负责人的任免权收归集团；关键岗位人员的薪酬、考核标准由集团统一制定或审核；建立定期述职和经营目标考核机制，让子企业负责人对集团“有交代”。
本步骤中的前两条线，在地方国企集团信息化程度有限的情况下依然要靠子企业上报、集团整合的原始模式，但关键在于执行，集团要盯得紧、催得勤，下属企业才能重视上报。
3、第三步是建立核心“刚性底线”
很多企业在监管政策一出台后，可能第一个反应就是撸胳膊挽袖子准备写制度、写管理方案，等几个月过去制度出来了，但真正执行下去又可能是虎头蛇尾。从经验上看，我们的国有企业从来不缺少制度，而缺少的是在制度宣贯的时候，能把重点领域的刚性底线要求明确地向本集团员工及子企业进行传达。大家工作中可能都能知道公司有相关制度流程，但是真正的底线要求却往往记忆模糊或“选择性失忆”。
因此集团在开展穿透式监管之初，应该先对子企业明确“刚性规矩”，对于“底线要求”表述要清晰、执行门槛要低、违规后果要明确。比如子企业自主采购权限上限 100 万，并且单笔采购超过 20 万要向集团报备、超过 500 万的对外支付必须经集团财务部审批和签章、违反者由经办人和子企业负责人共同承担责任等。集团监督子企业能切实按照这样的要求做起来，就比再多写两个制度效果要强，等到基础规矩已经形成惯性的“铁规矩”之后，再逐步扩展制度的覆盖面。
4、第四步是量力开展信息化建设
国务院国资委要求中央企业在“十五五”期间要建立健全的穿透式监管体系，并完成 DRP（全域数字化资源管理平台）的配套建设。但根据笔者多年信息化系统研发的经验，一套非常成熟的司库系统或集团管控平台，前期投入少则几百万、多则上千万，后续还有运维和升级成本，并且可能还要兼顾目前企业已有各类系统的对接。因此，对于年利润不过几千万甚至已无盈利的地方国企来说，切勿操之过急，应慎重评估。
在穿透式监管摸索初期，建议可以借助目前“轻量级”的一些 SaaS（软件运营服务）平台工具做起来。比如用金山文档的共享文档功能做数据归集、用企业微信或钉钉做审批流转、用简单的 BI（商业智能）工具做数据可视化。工具不高级，但只要数据准确、流程清晰、响应及时，照样能实现穿透效果。
实现数字化、信息化是手段不是目的，国企集团层面应先通过上述前 3 步的工作，把管理逻辑理清楚，再用技术手段去固化和放大，可以借助外部第三方咨询机构的外脑，将管理逻辑映射到数字化功能需求的实现，并反复推演可行性、实用性、兼容性、扩展性，切勿急于为了上系统、争功绩而去盲目投入。
5、第五步借助体系建设促进穿透机制
从笔者这两年的项目经历来看，相当多的地方国企的合规管理体系建设还尚处在初步阶段，合规治理架构、合规组织权责尚不清晰，内控管理更多依赖“人防”而不是“技防”，合规管控上事后应对多于事前预防。在这样的情况下，盲目向穿透式监管迈进则缺乏足够的底层逻辑基础和技术基础，反而欲速则不达。
这里笔者建议地方国企集团可以通过合规管理体系认证的项目，通过“以赛代练”的模式，倒逼自身加快合规管理体系建设进程和成熟度，对标国际标准，借助认证过程中合规目标与绩效指标设立、合规风险识别与评估、内部评审与管理评审等活动，对自身合规管理现状的梳理，发现盲点、堵点、漏点，并及时进行整改完善，让集团层面的法务、合规及风控团队能在国际最佳实践标准的指导下，快速掌握这套实用的方法论和技能，一方面锻炼了队伍，一方面也强化了集团管理体系，进而为穿透式监管的响应打下坚实的基础。
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另外，可以借用审计、巡视巡察中发现的问题，把它们作为制度建设和机制完善的契机，让全员看到“为什么要穿透”的具体答案。每一个“小事件”都是穿透式监管向前推进一步的机会。关键在于管理者有没有意识和魄力去抓住这个机会，把应急反应转化为制度建设。
地方国有企业响应穿透式监管要求，无需追求所谓“高大上”的答卷，而是应将它看作一道“做到什么程度”的量力而行题目来做。在建设过程中，没有别人的“答案”可抄。地方国企应努力找到自身的关键风险，用较小的成本去覆盖最大的敞口，在实践中逐步迭代完善穿透式监管体系才是务实的路径。