【观茶君按】2026年9月4日，国家发展改革委发布《售电公司管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称《办法》），向社会公开征求意见，截止时间为10月4日。
《办法》完善了注册、履约保障、信用评价、退出机制等一系列制度，值得肯定。但有一个表述令观茶君心生疑惑——《办法》第二条将售电公司定义为"代理用户"在批发市场开展购售电业务的经营主体。
围绕“代理用户”这一表述，观茶君拟讨论三个相互关联的法律问题：
其一，售电公司与用户之间，究竟是代理关系，还是买卖关系？
其二，售电公司能否"代理发电企业"？发电企业所属（发售一体化）售电公司又该如何定性？
其三，电网企业"代理购电"与售电公司"代理用户"，是不是同一个"代理"？
三个问题貌似分散，实则同源。它们共同指向一个更基础的追问：《办法》中的"代理"，是一个法律概念，还是一句业务描述？
本文是系列第一篇，讨论第一个问题。
一、"代理"是有特定含义的法律用语
在展开讨论之前，需要先明确："代理"在法律上不是一个可以随意赋予含义的日常用语，而是一个有确定构成要件的法律概念。讨论《办法》的表述是否妥当，应当从这个概念的本来含义出发。
（一）代理与买卖：各自具有不同的法律含义
《民法典》第一百六十二条规定：
"代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。"
这一条确立了代理制度的基石——名义标准。代理的构造可以概括为三点：以被代理人名义实施行为；后果直接归属被代理人；代理人原则上不承担该行为产生的合同责任。
《民法典》第五百九十五条则规定：
"买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。"
买卖的构造与代理恰好相对：以自己的名义、为自己计算，交付标的并收取价款，交易的对价与风险落在自己身上。
通俗地说：代理人为他人计算，买卖人为自己计算。
（二）三点不同：如何在个案中区分
名义标准是第一道分水岭，但在复杂交易中，还须辅以实质判据。结合市场交易规则与审判实践，可以提炼出买卖与代理的三大区别：
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其中，"价差归属"具有决定意义。《民法典》第九百二十七条明确规定："受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。"这也是观茶君特别想强调的一点：一般情况下，代理人不得截留交易利益——这是代理与买卖之间最难逾越的一条界线。
明确了这三大不同点，对售电公司与用户关系的考察，就有了可操作的准绳。
二、"代理用户"的实际含义：代为参与市场交易
由前述标准反观《办法》第二条，一个疑问自然浮现：这里的"代理"，是在前文所述的法律含义上使用，还是另有他指？
一个可资佐证的线索，来自《办法》自身。"代理"一词在同一部规章中至少出现了三种用法：
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同一文本、同一个词、三种含义——这本身即表明，"代理"在该规章中并未作为严格的法律概念使用。
进一步看，第二条"代理"的实际所指，是"代为参与市场交易"这一事实行为——与"代理报关""代为办理"同属一类表述，描述的是售电公司代为进入批发市场交易这项业务功能，而非双方民事法律关系的性质。
换言之，"代理用户"是一句业务描述，而非对法律关系的定性。
三、售电公司与用户：以买卖为底色的混合关系
那么，剥开"代理"这层表述，售电公司与用户之间究竟是什么关系？可能的构造有三种：买卖（转售）、委托、行纪。观茶君试着逐一检验。
（一）买卖（转售）的构成
当前售电公司的主流商业模式是"价差型"：在零售市场自主定价，在批发市场以自己名义购电，赚取并自担批零价差。用前文三项判据衡量，其特征为：自主定价、价差自留、风险自担——三项齐备，正是买卖（转售）的实质内核。
结算规则为此提供了最直接的印证。依《电力市场计量结算基本规则》（发改能源规〔2025〕976号，2025年10月1日施行）：
"售电公司（拥有配电网运营权的除外）结算电费为零售市场与批发市场结算电费之差。"（第四十六条）
其收付安排为"由电网企业按月支付或收取售电公司电费"：批零顺差由电网付给售电公司，批零倒挂由售电公司补缴差额，不足则启用其履约保障凭证（《办法》第三十三条）。用户欠费风险则由电网企业承担（976号文第四十四、四十五条）。
这份账单记的是售电公司自己的经营损益——赚了归己、亏了自补。这份盈亏自负的账单，是贸易商的损益表，绝非代理人的服务清单。
须说明的是，"用户不直接向售电公司缴费"并不足以否定买卖关系。结算路径是依托电网企业计量与收费基础设施作出的技术性安排，正如快递代收货款不改变买卖关系、商场统一收银不改变专柜与顾客之间的买卖关系。资金路径的选择，不改变基础法律关系的性质。
（二）委托的构成及其适用边界
现实中确实存在另一类模式——服务费型：售电公司按用户实际用电量据实结算电费，另按固定标准收取服务费。例如，（2025）浙02民终8670号所涉合同中，售电公司按0.002元/千瓦时收取固定服务费，电费由用户直接与电网企业结算；该案判决书显示，售电公司就服务费向电网企业开具发票，备注为"代理服务费"。
在此类模式下，售电公司不承担价差风险，仅提供交易服务——委托关系的特征较为完整，定性为委托合同具有合理基础。
（三）行纪的构成及其不适用
行纪是《民法典》规定的第三种可能构造。第九百五十一条："行纪合同是行纪人以自己的名义为委托人从事贸易活动，委托人支付报酬的合同。"第九百五十五条进一步规定，行纪人处理委托事务取得的财产应当转交委托人。
行纪与买卖的界分点在于：行纪人收取的是报酬，交易的损益归于委托人；而买卖人赚取的是进销差价，损益自负。据此，价差型售电公司"赚价差归己、倒挂自补"的特征，与行纪构造并不相容；行纪的讨论空间，仅存在于前述服务费型的场景。
（附带说明：有研究曾将价差型售电公司定性为行纪，观茶君觉得这在法理上存在自洽障碍——行纪的交易利益归委托人，而价差型售电公司的交易利益恰恰归自己。此点另文详述。）
（四）小结：以买卖为底色，含委托与混合成分
三项检验的结果如下：
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结论：售电公司与用户之间，是以买卖（转售）为底色、并含委托与混合成分的关系。简单的"委托合同说"或"买卖合同说"，都只能解释其中一部分；而"代理说"，则与此三者皆不相合。
四、乱用“代理”的回旋镖：司法实践中的分歧
如果"代理"仅仅是措辞上的瑕疵，尚不必如此着意。问题在于，电力行业对"代理"的宽泛使用，已经传导至裁判实践，形成了真实的分歧。
回旋镖，已经杀回电力市场了。
（一）同一类合同，案由横跨三种
以下裁判文书可资印证：
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同样是售电公司与用户签订的“代理合同”"购售电合同"，在不同法院手中被读出委托合同、买卖合同、供用电合同三种法律关系。分歧不在个别法官的偏好，而在判断标准本身。
（二）判断标准为何不牢靠
实践中最常援引的三项标准——是否转移电能所有权、电费由谁结算、合同主要义务是服务还是销售——并非都经得起推敲。"电能所有权是否转移"是特殊商品的物理特性所致；"电费由谁结算"则是前文所述的技术安排，均不足以承担定性依据之重。
真正具有区分力的，仍是定价方式、价差归属与风险承担。而有趣的是，裁判实践本身也印证了这一点：认定委托合同的案件，收费多为固定服务费或按比例分配价差；认定买卖/供用电合同的案件，则多为售电公司向用户收取或垫付购电款。分歧的根源，在于现实交易模式的分化——法院不过是在照实认定两类不同的模式。
（三）症结所在
既然分歧根源于交易模式，那么为啥非要在意"代理"这个词呢？
因为行业规则是法院裁判的重要参照。绝大多数法官对电力市场的交易结构并不熟悉，往往会依据行业规范的字面表述作出判断——观茶君就经常需要跟法官用最土的话、反复举通俗的例子，才能把电力的一些基本概念给法官说清楚。当规章与合同均使用"代理"时，"委托"的结论便被顺理成章地引出。换言之，措辞的分量，最终会落在当事人的权利义务上——同一事实，认定为委托还是买卖，其法律后果相去甚远：
委托合同双方享有任意解除权，受托人仅承担过错责任；买卖合同单方解约即构成违约，出卖人承担较重的履行责任。
你品，你细品：如果闹得沸沸扬扬的“返利”合同，被界定为“委托”，那还会有所谓百亿的赔偿吗？——这是后话，返利的事远比人们想象得复杂，观茶君改天专门说，不过要等到能说的时候。
五、部门规章的边界：不能乱用，亦无权重新定义
前述分析指向一个更根本的问题：《办法》是否有权改变"代理"的定义并界定售电公司与用户之间的民事法律关系？
（一）民事法律关系的定性权，不属于部门规章
按照《立法法》确立的法律保留与权限划分，民事基本制度由法律规定。售电公司与用户之间的合同性质，属民事法律关系范畴，其认定权在于《民法典》及据此形成的司法裁判，部门规章不宜、也无权径行重新定义。
须予区别的是：部门规章完全可以规范市场主体的准入、行为与监管——这是它的职责所在；但一旦在定义中使用"代理"这样的法律概念，就应当与《民法典》保持一致，否则即属以规章之名，行规避法律之实。
（二）现实构造与"代理"不符，且与现行制度取向相左
如第三部分所述，售电公司以自己名义注册、签约、结算，批零盈亏自负——不满足第一百六十二条的名义标准。以"代理"定义，与该概念的法律构造不符。
还要注意一个制度趋势：近年结算规则在"去代理化"。976号文的结算框架以"电费结算协议"为基础；《电力中长期市场基本规则》（发改能源规〔2025〕1656号）第十七条将电网企业权利表述为"收取输配电费，代收电费及政府性基金及附加等"——"代收"二字，恰是对结算法律构造的准确描述。《办法》在此时重新引入"代理用户"，在体系上与这一取向并不协调。
（三）"半明半白"：错位在哪
若将《办法》通读一遍，会发现一处耐人寻味的错位：
定义按"代理"写（第二条）；
履约保障却按交易商配置（第三十条按"预计年售电量×1分/千瓦时×调整系数1—10"收取，第三十一条要求按日监测风险敞口、动态调整交易限额，第三十条第二款对"同时允许买入和卖出"的往复交易加收保障）；
结算又按卖方安排（第三十三条，差额不缴即启用保函、足额补缴）。
其中第三十条第二款"同时允许买入和卖出"一语尤可注意：一个纯粹"代理用户购电"的主体，何以需要为"卖出"头寸缴纳保证金？监管在风险计量上的认知，与其在定义上的措辞，并不一致。
定义说代理，工具按交易商，结算按卖方——措辞与构造之间的这道缝隙，最终会由市场与法院去填补，而填补的成本，往往是纠纷。
虽然观茶君是律师，但也不喜欢太多的纠纷。
六、出路：在《办法》中不使用"代理"
问题既已明确，解决之道其实并不复杂。核心建议是：在《办法》中不使用"代理"一词指称售电公司与用户之间的关系。
理由已如前述：其一，"代理"是有特定法律含义的用语，与售电业务的现实构造不符；其二，"代理"的实际所指（代为参与市场交易）是业务描述，置于定义条款易生歧义；其三，部门规章无权重新定义上位法已经明确的法律概念的含义。
具体表述，可考虑两个方案：
方案一（推荐）——回到稳妥的中性表述：
"本办法所称售电公司，是指完成电力市场注册，在零售市场与用户确立售电服务关系，并在批发市场开展购售电业务的经营主体。"
这一表述与2021年版《售电公司管理办法》一致，其优点是：如实描述业务，不预设法律关系，将定性问题留给合同约定与法律裁判。规章说业务，法律说定性，各归其位。
方案二——确需体现"代为交易"功能时，使用描述性表述：
"……在零售市场与用户确立售电服务关系，并受托代为参与批发市场购售电业务的经营主体。"
此外，还有一层可以放进的建议：如《办法》确有必要对不同类型的售电业务作出区分（这在履约保障、信息披露等条款中已有实际需要），宜采用中性的业务类型名称，如"转售型"与"受托型"，避免与《民法典》上的"代理"概念混同。如此，既满足监管对号入座之需，又不越界界定民事关系。
一言以蔽之：把"词"与"法"分开——让规章安于描述业务，让民法典去安排定性。
七、结语
上述分析可以归结为一句话：
《办法》中的"代理用户"，是概念的误用。
售电公司与用户之间，以买卖（转售）为底色，含委托与混合成分。这一判断既有法条依据（第595、919、951、955条），也有制度印证（976号文第四十六条的差额结算），还有裁判实践的支持（收费模式的分野）。以"代理"统摄，则三者皆不落位。
概念用错了，麻烦不会止于文本。它会循着"规章—合同—裁判"这条链条，一路传导下去。
既然售电公司对用户以买卖为底色，那么，发电企业自己设立的那些售电公司——它对用户、对母公司又是何种关系？"售电公司能否代理发电企业"呢？
下一篇继续讨论。
电改非易事，且行且观察。