导语
INTRODUCTION
继北京、上海、南京、成都和广州等地陆续发布各自城市的近期实施规划后，近日我院和拉萨市城市规划设计院联合编制的《拉萨市国土空间总体规划近期实施规划（2025—2030年）》（以下简称《近期规划》）在拉萨市自然资源局官网上完成为期30日的公示，受到广泛关注。现将项目的主要背景、内容，编制的“重难点”和“新举措”总结如下：
规划起源和目的
国土空间总体规划的系统实施。《近期规划》是贯彻落实自然资源部工作部署以及《拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《市级总规》）要求，推动市级总规分阶段有序实施的重要抓手，是对国家规划改革精神与实施传导要求的积极响应和具体落实。
与五年发展规划的互动反馈。《近期规划》与“十五五”发展规划同步编制，既传导《市级总规》的刚性约束和战略意图，又对接“十五五”发展的重点任务，统筹协调各类专项规划的空间诉求。通过全程参与项目需求挖掘，提前进行空间谋划，为高质量发展提供统一、清晰的空间准入依据。
规划的难点和挑战
01
资源要素独特、统筹配置“难”
高原城市资源禀赋独特、空间管控要素复杂，底数精准摸排难度大。拉萨市域面积达2.964万平方千米，人口密度低，城乡差异显著，基层调研需克服地域广袤、交通不便等现实困难。全市超三成国土划入生态保护红线，生态敏感性突出。季节性流动人口显著影响城镇化统计精度，空间精准配置优化的难度大。
▲ 项目组前往现场开展基础调研工作
02
空间需求较大、引导管控“难”
城市战略地位突出、近期发展诉求集中，项目统筹与实施保障面临较大压力。作为西藏自治区首府，拉萨承担筑牢国家生态安全屏障、引领区域高质量发展多重使命。各县（区）、各条线重大项目落地诉求大，产业、交通、民生、生态等多领域空间需求叠加，统筹引导难度较大。部分专项规划空间诉求不一，项目生成机制尚不健全，用地保障与规划管控的有效衔接仍需强化。
▲ 项目组前往市级部门、县（区）、功能园区开展多轮座谈
规划的体系和内容：“四个一”
针对拉萨实际情况，《近期规划》构建了 “四个一”成果体系，为规划实施提供清晰路径。
▲ 规划技术路线图
一套指标体系：量化发展目标，引导分类实施
在充分落实承接市级总规指标体系基础上，《近期规划》形成了涵盖“底线约束、宜居生活、安全韧性、产业发展”4大类“带指标、带任务”的指标传导体系。每项指标均明确牵头单位和责任主体，实现目标可分解、过程可追踪、成效可考核。
一套空间指引：优化空间格局，强化要素保障
《近期规划》聚焦支撑高质量发展的空间需求和要素保障，严格落实“三条控制线”管控要求，统筹优化农牧、生态、城镇和设施支撑空间布局。结合各县区资源禀赋与发展条件，规划对各县区重点区域发展方向和建设导向提出指引，确保有限空间资源精准配置。
一套项目库：聚焦重点项目，统筹实施时序
《近期规划》系统传导《市级总规》重大项目部署，精准对接“十五五”发展重点，整合引导各县（区）、各条线项目需求。建立了涵盖农牧生产、生态保护、消费活力、文化旅游、农业提质、韧性安全、市政、交通、宜居生活、公共服务等10个类别的重点项目库，配套动态管理机制增强规划适应性。
一套政策体系：健全制度保障，激发实施活力
《近期规划》系统梳理了自然资源保护、用途管制、开发利用等政策，健全适合拉萨特点的政策保障体系。研究出台《拉萨市国土空间专项规划统筹管理暂行规定》等政策文件，强化空间统筹协调，为规划有序实施提供有力保障。
规划的特色与创新
《近期规划》针对编制存在难点，探索了4个方面“新举措 ”：
探索了“战略引领与精准实施相协同”的规划编制路径
《近期规划》始终坚持以新时代党的治藏方略为根本遵循，紧扣“稳定、发展、生态、强边”四件大事，聚焦“四个创建”目标任务，围绕当好“七个排头兵”的发展定位，以问题、目标、需求、实施四大导向为核心逻辑，细化分解市级总规目标任务，统筹平衡近期发展需求与空间底线约束。通过构建“目标—指标—坐标”传导体系，将宏观战略意图层层传递至具体空间，确保重大项目落地有指引、重要空间管控有依据，为高原城市近期实施规划编制探索了可复制路径。
搭建了“上下联动、双向互动”的多部门协同工作平台
针对拉萨县（区）和部门特点，构建“纵向联动、横向协同”的开放式工作模式。打破部门信息壁垒和数据孤岛，变“被动收集”为“主动对接”。项目组深入各县（区）、功能园区开展四轮调研访谈，系统梳理基层发展诉求；通过五轮集中征求部门意见，将各条线近期重点工作与项目计划统筹纳入规划框架。同时，与《市级总规》、“十五五”规划编制团队保持常态化对接，及时反馈空间约束与布局建议，实现空间规划与发展规划 “同步编制、双向互动、深度融合”。
建立了“一库、一图、一机制”的空间要素保障机制
《近期规划》构建了“一库、一图、一机制”的空间保障体系。“一库”即近期重点项目库，涵盖10个类别，实现项目系统归集与分级管理；“一图”即项目空间分布图，明确精准落位、示意上图和清单管理三类空间管控方式；“一机制”即“项目—空间”动态匹配机制。严格落实市级总规要求，细化“三条控制线”管控规则，强化与文化旅游、生态修复、综合交通、绿地系统等专项规划衔接协同，形成空间布局上下贯通、项目安排相互协同的保障合力。
创新了“5+1”的规划实施运行体系
《近期规划》建立起“5年近期实施规划+1年年度实施计划”的规划实施体系。5年近期实施规划与发展规划同频同步，形成“四个一”工作成果，配套建立项目生成、部门互动反馈、专项规划统筹、重点项目调度等全流程保障机制。年度实施计划依据近期实施规划及年度体检情况，明确年度建设重点，统筹安排重大项目建设，实现五年规划有方向、年度实施有抓手、项目落地有空间，为国土空间总体规划的分阶段实施和滚动式推进提供了坚实机制保障。
▲ “5+1”规划实施体系示意图
规划的成效和展望
目前，《近期规划》编制取得实质性成效，有效指导了全市重大项目实施，对城市高质量发展具有重要的支撑作用。规划也为中西部城市编制近期实施规划提供经验，为全国推进近期实施规划提供样本。
总体而言，“国土空间总体规划近期实施规划”是国土空间规划体系中承上启下的关键环节，承担着将总体规划战略意图转化为近期行动方案、统筹协调各类空间需求、保障重大项目落地实施的重要职能，是推动规划从“蓝图”走向“实景”的核心抓手，未来将大有可为。
供稿 | 郭海娟、陆枭麟
审校 | 胡海波、朱兴彤
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