编者按：早期我国的基础设施投资均由政府行政部门主持，或由国企完成。当前，社会资本可按市场规则进入基础设施投资领域，所以政府与市场结合构建的新投融资机制，需要投促部门在其中发挥应有的作用。此外，投资促进机构还应强化与发改委及相关部门的合作，组建基础设施项目投资促进工作协调小组，借助投促机构的专业服务，推进社会资本顺畅的进入基础设施领域。
当前，我国政府着眼于促进经济长远健康发展的考虑，主动对国家经济进行了一系列战略性调整。从外部环境来看，世界经济处于缓慢复苏阶段，从2013年以来，我国面临的外贸形势越发严峻。在这些因素的共同作用下，我国经济整体处于下行趋势。为了提振国内经济，基础设施投资再次被摆到重要位置，特别是十八届三中全会以来，国家连续出台政策鼓励、引导社会资本进入基础设施投资，对于拉动经济增长具有很强的现实意义。要实现社会资本对基础设施投资以及经济增长的拉动作用，就有必要对我国基础设施投资、社会资本参与基础设施投资的现状及问题进行分析，进而深入了解国家相关政策，明确社会资本进入基础设施投资的基本路径。
社会资本投资基础设施的现状及问题
总体现状
为了分析我国社会资本投资基础设施的现状，我们对2003年至2010年我国基础设施投资的所有制结构进行考察，发现我国社会资本投资基础设施整体处于上升态势。总的看来，近年来我国鼓励和引导民间资本投资基础设施的效果是显著的，但社会资本投资整体上所占比重偏低，与市场经济条件下民间资本在基础设施投资中应有的作用、与我国基础设施发展的需求相比，还有很大的差距。从城镇投资口径反映的国有投资比重变化看，社会资本投入从2003年的35.7%上升为2010年的57.7%，2011年进一步上升为64.4%。可见，从城镇投资这一口径来看，社会资本发挥的作用呈现明显的上升趋势。
从基础设施所包含的主要行业领域来看，电力行业社会资本投资上升较快，从2003年的11.7%上升为2010年的23.7%。但是道路、航空、水利、公路设施领域社会资本投资增长幅度都不大，增幅最大的只达到了8%。进一步具体到铁路旅客运输等细分行业，近年来社会资本投资不升反降，呈现出明显的国进民退现象。如果从资本存量和影响力看，时间越往前，国有投资比重越高，社会资本投资越少，有的行业甚至全部为国有投资，这些行业国有资本存量远高于目前的投资比重。
各地加快推进社会资本投资基础设施
在国家政策的推动下，近年来全国许多地区纷纷加快社会资本进入基础设施投资的步伐。2013年8月，江西省发改委宣布，在200个基础设施和公共服务项目中引进社会资本1624亿元。其中，重大基础设施项目69项，总投资约2538亿元，拟引进社会资本约582.7亿元；市政基础设施项目81项，总投资约1195亿元，拟引进社会资本约879亿元；社会公共服务项目50项，总投资约233亿元，拟引进社会资本约162亿元。
2013年11月，杭州市政府宣布，首次为91个社会基础设施建设项目公开向社会资本开放，总金额达2074亿元。其中含46个实施项目和45个储备项目，投资金额分别为1285亿元、789亿元，计划引入社会资本850亿元、618亿元。2013年7月，北京市发展改革委在第五届投资北京洽谈会上发布，北京市将引进社会资本推动市政基础设施建设，轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域成为试点，拟推出126个项目，引进社会资本1300亿元。
我国社会资本投资基础设施的体制和模式弊端
首先，各级政府分工不明，导致基础设施领域各级政府投资结构趋同，各级政府之间的博弈影响了社会资本发挥作用。其次，基础设施市场化改革力度不够，还存在法律不健全、合同不完善、监管手段不足等诸多管理方面的问题，一些政府只是简单地将基础设施项目推向市场，而缺乏相应的配套制度，导致社会资本投资风险过大。第三，在社会资本与政府投资的关系中，存在政府投资边界不清晰的问题，政府投资的范围过大，挤压了社会资本投资的空间。
社会资本进入基础设施的范例盘点
近年来，我国大力鼓励社会资本进入基础设施投资领域，各地纷纷推出鼓励政策和措施，出现了一些社会资本进入基础设施投资的成功范例，主要采用BOT、PPP、特许经营等方式吸引社会资本。
BOT投资案例
我国第一个BOT项目是1984年由香港胡应湘旗下的合和集团投资建设的广东沙角电厂。该项目总投资42亿港元，1987年完工投产，1999年10月移交当地政府。国内第一个应用规范的国际BOT融资模式建设的公共基础设施项目是1994年8月3日签约的北京京通高速公路，由美国投资方投资13亿元人民币，特需经营年限为20年。我国应用BOT模式融资建设的较有代表性的项目还有广西来宾电厂、四川成都自来水厂六厂、上海黄浦江延安东路隧道复线工程、海南东线高速公路等。
特许经营
在以特许经营方式引入社会资本投资基础设施方面，湖南郴州进行了一些成功的探索，近年来采用特许经营方式引进社会资本建设公用基础设施项目22个，包括污水垃圾处理项目8个、燃气管道项目6个、供水项目1个、其他项目7个。计划总投资17.45亿元，已完成投资9.81亿元。
PPP模式
在以PPP模式引入社会资本的实践中，北京地铁的做法具有典型代表意义。自2003年以来，北京市在国内创造性地研究编制了完整的轨道交通项目PPP模式运作方案，并以地铁四号线项目试点推进。经过公开招商，引入了“香港地铁-首创集团”联合体投资成立特许公司，负责四号线约46亿元（占总投资的30%）的投资建设和30年特许经营期内的运营管理，2005年9月底取得国家发展改革委核准批复。该项目成为国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目，被评为“北京市第二十一届企业管理现代化创新成果一等奖”、“第十三届国家级企业管理现代化创新成果一等奖”和2007年度“全国建设行业科技成果推广项目”。
社会资本投资基础设施的政策盘点
在我国基础设施投资发展的不同历史时期，国家都有相应的政策来支持、鼓励、引导和规范基础设施领域的投资。十八届三中全会以来，中央陆续出台政策支持社会资本进入基础设施投资领域。
一是十八届三中全会从原则上界定了对社会资本进入基础设施投资进行鼓励。三中全会指出，推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。这为社会资本参与城镇化和基础设施领域的投资打开了大门，有利于引导民间资本、外资组建基础设施或产业投资基金，也能够促进社会资本与一些实力较强的融资平台、金融机构、大型机构投资者合作成立股权投资基金，还有利于直接吸引外资、民间资本、央企等各类资本入股基础设施项目。
二是国务院提出基础设施投资向社会资本开放的具体领域。2014年4月，国务院常务会议确定进一步落实企业投资自主权的政策措施，在基础设施等领域推出了一批鼓励社会资本参与的项目。为了进一步让企业拥有投资自主权，会议确定进一步缩减投资核准范围，下放核准权限，改革创新投资管理，减少、整合和规范前置审批及中介服务。在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利于转型升级的示范项目，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运，下一步还将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。
三是强化社会资本进入基础设施投资的政策保障。国务院提出继续下好简政放权先手棋，实现放管结合、使两者相辅相成，营造公平竞争环境，规范市场秩序，在加强事中事后监管和完善监管体系中使简政放权顺利推进。要继续放宽市场准入，加快推进探索负面清单管理模式和建立权力清单制度，政府应以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务等，对清单以外的，各类主体均可依法平等进入。严禁将审批事项转为有偿中介服务；坚决废除和纠正妨碍竞争、有违公平的规定和做法；要加强生产经营等行为监管，强化市场主体责任，坚持依法平等、公开透明，把握好监管的“公平秤”，坚决杜绝监管的随意性；要建立守信激励和失信惩戒机制、改进监管方式、推动建立统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。
四是地方政府发债新政策，为社会资本投资基础设施打开了新渠道。财政部5月21日公布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，允许上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛今年试点地方政府债券自发自还，限额由国务院批准，债券期限分别为5年、7年和10年。据专家预计，发行的债券将主要用于保障性住房、农村基础设施建设、文化等公益性基础设施建设。基础设施建设属长期投资，回报期长，而长期以来地方政府不能单独发债，只能依靠土地财政和投融资平台，向银行或者影子银行借钱来投资，而还款期一般只有1到3年，容易出现地方债务风险。新政策的出台，为地方政府获得长期资金来源提供了保障，扩展了吸引社会资本投资基础设施的渠道。
社会资本投资基础设施中投资促进工作的努力方向
通过投资促进工作来引导社会资本投资基础设施，首先要充分认识基础设施和公共服务领域存在着自然垄断性、公共性和外部性。近几十年来，随着管理能力的提高和现代科技尤其是信息技术的发展，社会资本进入基础设施投资的途径不断扩大，也为投资促进工作提供了新的努力方向。
在自然垄断性领域中，可以通过投资促进工作引导社会资本可以在两个层面上实现进入。一是采取资本形式进入。可将投资环节与运营环节分开，形成投资主体多元化和经营主体一元化并存的格局。二是采取经营权形式的进入。即通过政府特许经营、委托经营或承包经营等制度安排，使社会资本可通过“争夺市场的竞争”方式实现有效进入。
在公共性领域中，投资促进工作在社会资本进入基础设施领域的空间更大。随着需求水平的提升和需求弹性的增大，随着技术的发展，特别是排除性量化技术的出现，纯粹公共性正经历着向非纯粹性或准公共性的转变。这为社会资本以市场化方式提供产品开辟了广阔的空间。另外，对于某些商业性不足的准公益性项目，可以通过多种方式(如土地综合开发利用、公益性环节财政补贴等)改善投资的预期收益，吸引社会资本进入。即使是某些纯粹公共产品以及外部性相当显著的纯公益性项目，也可通过政府采购制度、经营权拍卖、招投标制度以及承包和委托经营等形式，实现(纯粹)经营权方式的社会资本参与。
此外，在现代信息和管理技术条件下，对于某些存在着消费上正外部性的领域，特别是对于教育、健康服务这类准公共产品而言，可以不由政府直接生产经营，甚至可以不由政府直接投资，而采取服务合同外包或政府采购合同、服务管理合同、特许经营合同等引入社会资本，在这些方面，投资促进工作也有很多大的作用空间。
（本文为原创文章，版权属于《中国投资促进》编辑部）