从打开国门到融入世界：中国对外开放政策的历史变迁

作为发展中大国，我国自20世纪80年代初确立了改革开放的国策，此后接续经历了建立和发展社会主义市场经济体制、加入世贸组织、提高对外开放水平等不同的历史阶段，到十九大提出构建全面对外开放新格局，中国对外开放事业取得具有中国特色的辉煌成就。在这个过程中，对外开放政策发挥了关键作用，正是在一系列政策的引导和推进之下，中国利用外资事业不断取得新进展，对外开放的程度不断加深，开放范围不断扩大。以文献和相关资料为依据，以历史演进的角度对40年来开放政策进行系统分析，判别各个时期的政策得失、实践效果，有利于全面认识开放政策的作用，为新时代构建对外开放新格局提供理论依据。大体而言，40年来我国对外开放政策可以分为四个阶段，每个阶段都有不同的特点。

第一阶段，国门初开：以优惠政策为主线进行对外开放的政策探索

1. 政策背景

1978年12月，十一届三中全会决定实施改革开放政策后，中国主动向世界敞开了大门。从引进外资和技术开始，到设立四个经济特区，到开放沿海、沿江、沿边城市，到加入世界贸易组织，再到十九大提出全面构建对外开放新格局，已形成全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。通过分析可以发现，我国对外开放逐步发展的过程，实际也是各类开放政策不断推动的过程。

打开国门初期，我国对于建立什么样的对外开放格局、通过什么措施和路径来实施对外开放，都没有成熟的策略，处于在探索中前进的阶段。国家层面的政策主要是通过各种优惠增强对外资的吸引力，继中共十一届三中全会提出以引进外资和设立外资企业为主要内容的国家对外开放方针后，1979年7月，全国人大五届二中全会通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，此后陆续出台了《外商独资企业法》和《中外合作经营企业法》，标志着我国外资三大基本法正式形成。与此相适应，在利用外资的初期，政策关注的焦点在于提高入境外资的数量，而对于外资质量和外资效率的统筹考虑则是第二位的。，这一时期的政策也显示出以优惠为主的基本考量。

2. 优惠政策的总体概述及评价

为了扩大吸引外资，优惠政策的范围不断扩大，逐步从单类单项的优惠扩展到多层次、多方面的优惠，对外资企业特别是可能带来先进技术和管理经验的外资企业，以及有利于促进产品出口的企业，实行土地、税收、利润分配以及企业生产经营的环境和外部条件等各方面给予优惠，并保障外资企业能够按照国际通行惯例开展生产经营活动，享有独立的生产经营权利。例如，对外资企业实行“两免三减”的税收优惠政策，放宽对设备、原料进口和产品出口的限制等。这些优惠措施在当时的历史条件下对于促进外资流入发挥了积极作用，但也出现了一些问题，各地方竞相出台优惠政策，全国层面的政策协调和统筹部署没有完全到位，一定程度上造成了无序竞争，盲目地以引进外资数量为最终价值导向，而未能很好地兼顾外资质量、资源环境等问题，有些地方引资质量不高，有些地方产生资源过度开采和环境污染等问题，经济发展的质量和可持续性没有得到很好的兼顾。

第二阶段，融入世界：开放政策从单纯优惠转向综合施策

1. 政策背景

在利用外资的第二个历史阶段，国家经济形势和对外开放各项政策环境发生了巨大变化，1992年邓小平南巡讲话确立了建立社会主义市场经济的改革目标，进一步明确了加快对外开放的战略方向，从思想和实践两个层面确定了加快引进外资的政策基调。此后，党的十四大指出，“必须进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验。对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道全方位开放的格局。利用外资的领域要拓宽。采取更加灵活的方式，继续完善投资环境，为外商投资经营提供更方便的条件和更充分的法律保障。”在此背景下，国家进一步加大了对外开放政策改革调整的步伐，除了针对单纯优惠政策带来的弊端开始有意识的政策调整，引导外资事业更加健康有序地发展，还着力于以政策手段推动构建科学合理的对外开放新格局。

2. 对外开放政策支持的范围和力度不断扩大

社会主义市场经济的提出和不断推进，带来全面扩大对外开放的新契机，随着沿海沿边开放向内陆扩展，对外开放政策力度更大，范围更广，对外资等一系列对外开放事业进行全方位的支持和引导，特别是1992-1994年，密集出台了一系列政策措施。这一阶段的鼓励政策体现出比较鲜明的特点。一是政策支持的范围扩大，除了进一步完善原有的土地、税收方面的优惠政策，还出台了对外商投资企业进行联合年检、建立外资“一条龙”审批制度等新的措施，进一步简化审批程序，提高办事效率。二是注重通过政策引导区域间利用外资的协调发展，兴起以开发区为基地加快利用外资的新模式，出台了关于开发区、科技园区、高新区、出口加工区、保税区等一系列支持园区建设的新政策，使对外开放获得更多更好的载体平台。

3. 政策导向上开始关注以利用外资为主要内容的对外开放质量

纵观这一时期对外开放的政策，在利用外资方面，除了坚持扩大外资规模之外，开始注重外资政策和产业政策的有机结合，引导外资更多地流向高端制造业、高新技术产业、现代服务业等领域，注重通过利用外资促进产业结构调整优化和经济发展方式的转变。连续出台了中共中央、国务院《关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见》、国家税务总局《关于外商投资企业享受技术密集型、知识密集型企业税收优惠有关问题的通知》、《关于鼓励外商投资高新技术产业若干规定》等等，呈现出有意识地引导外资投向资金、技术密集型产业的倾向。特别值得关注的是，这一时期开始引导外资设立地区总部和研发中心，对于提升引进外资的质量发挥了关键作用。

4. 政策内容集中强调对包括外资在内的开放活动进行规范管理

经过一段时期的发展，这个阶段随着利用外资的规模逐渐增大，对外开放的进程不断推进，在政策导向上的体现是，继续延续鼓励和支持外资投入，但同时加强了对外资的规范和管理，开始由单纯提供优惠条件向加强管理转变。例如，出台了《关于进一步加强对外商投资企业出资管理的通知》、《关于加强外商投资项目前期工作和审批工作的通知》、国务院《关于进一步加强外商投资管理工作若干问题的通知》、《关于进一步规范对外商投资企业行政性事业性收费的意见》等等。，这些政策的出台，为加强外资的管理，为提高利用外资的水平和质量起到了正面推动作用。

第三阶段，全面开放：政策主线强调外资促进经济发展方式转变的作用

1. 政策背景

进入21世纪以来，2001年我国加入世贸组织，这是我国对外开放的重要里程碑，标志着我国对外开放进入全新的历史阶段。在这种形势下，国家对引进外资发生了战略性调整，不再单纯强调引进外资的数量，而是更加关注引进外资的质量，而且开始关注“引进来”和“走出去”相结合的问题。这一时期，在利用外资中不再单纯强调引进外国资本，而是更加关注外国资本所附着的高新技术和管理经验，外资弥补资金缺口的作用得到削弱，而在促进现代产业发展、调整优化产业结构中的作用得到更高程度的重视。这种战略性转变，在外资政策中的主要体现是：鉴于利用外资策略的逐渐成熟，直接针对外资的支持政策和管理规范政策都有所减少，特别是直接的优惠政策明显减少，总体政策导向更加注重招商选资，择优选资，注重通过政策引导发挥外资在促进产业升级和经济发展方式转变中的作用。

2. 外资政策制定和实施的顶层设计更为完善

适应提高对外开放和利用外资水平的需要，这一时期更加注重外资政策制定和实施的统筹规划，从完善机构建设入手，加强外资政策的统筹实施，显著标志是各地纷纷成立招商局、投资促进局、外商投资服务中心等一系列专业机构，直接服务于对外开放和利用外资工作，从而形成政府―专业投资促进机构―引资企业“三位一体”的投资促进体系。很多地方政府还专门设立了投资项目审批绿色通道、外商投资企业投诉中心、外商投资企业服务中心、信息服务中心等机构，强化了外资政策制定实施以及服务外资企业的功能。

3. 外资政策更加强调外资在转变经济发展方式中的作用

随着对外开放和利用外资的快速发展，这一时期的对外开放政策重视对外资投资项目和投资来源进行筛选。在外资投资项目上，着重选择符合我国经济结构调整、可持续发展要求的项目，发挥政策导向的作用，重点引进现代制造业、高新技术产业、现代服务业领域的项目。在投资来源的选择上，通过政策引导，重点吸引能承担较高商务成本、竞争优势明显、具有整体辐射能力的外国企业投资，特别是吸引大型跨国公司的投资。这一时期的外资政策，对于提升对外开放和利用外资水平、促进产业升级和经济发展转变产生了积极的推动作用。

第四阶段，进入新时代：构建全面对外开放新格局背景下的政策变革

十八大以来，随着国内外经济形势的新变化，我国经济进入高质量发展新阶段，内因决定外因，我国经济发展的新形势、新需求，特别是面对国际贸易摩擦加剧、贸易保护主义重新兴起、经济全球化进程遭遇重大挫折等新问题，客观要求我国实行不同于以往的对外开放新政策，担负起构建人类命运共同体的大国责任。为此，我国加快对外开放战略转型，从十八大提出“加快形成更高水平对外开放新格局”，到十九大“推动形成全面开放新格局”，这种转变反映了我国对外开放战略的重大变化，引领了我国投资促进新时代。

1. 对外开放政策在政府主导的前提下强调市场作用

在新时代，我国对外开放政策进行了大幅度调整，政府在对外开放和招商引资方面的职责，更多地转向统筹政策的制定、颁布和实施，引导社会投资者在追求经济利益的同时，兼顾社会责任，守法经营。为此，近些年我国在政策导向上，加快了投资管理体制改革，加快核准制向备案制转变，推行负面清单模式，通过一系列政策改革，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，弥补市场失灵。通过管理体制改革促进理念的转变，推进市场化、社会化招商引资模式，招商成本低于市场价格的，政府直接办理，高于市场价格的，从市场购买服务，推动市场在对外开放中发挥更大作用。

2.以“放管服”为核心提供更多对外开放政策的便利

长期以来，在对外开放政策方面，特别是在外资管理方面，手段以审批为主，比较适合于我国经济发展水平较低、经济活动主体少、经济对外开放程度不高的时期。在我国经济整体发展水平显著提高并已经全面融入全球经济的背景下，对外资进入必须由注重事前的审批向注重事中与事后的跟踪监管转变，改审批模式下的“大进大出”为“优进优出”。坚持“普遍备案、有限许可”总原则，实行准入前国民待遇加负面清单的管理方式，以负面清单为基础，进一步简化对外资进入的审批程序，同时加强对于外资的规范监管。各地招商引资机构应当以这些新的文件精神为指引，进一步加大招商引资环境塑造的力度，为外资入驻提供优良的综合环境，这是招商引资的治本之举。