作者单位：为京北职业技术学院
对外投资反映一个国家参与全球资源配置能力。改革开放以来，中国的对外直接投资政策大体经历了三个阶段：从改革开放到2000年以前，对外直接投资政策以限制对外直接投资为主；2000-2007年，国家积极鼓励对外直接投资；2007年至今，逐步构建全方位对外投资政策体系，优化对外投资布局，推动各国互利共赢。
改革开放之初，中国经济发展的主要问题之一是资本短缺。为了激活经济，在2000年以前，中国的国际投资政策以鼓励吸引外资、限制对外投资为主基调。
1979年，国务院首次允许出国创办企业。1991年《关于加强海外投资项目管理的意见》提出，中国还不具备大规模到海外投资的条件，该意见成为限制对外投资的主导思想。1991年《关于编制、审批境外投资项目的项目建议书和可行性研究报告的规定》提出，允许中国的企业、公司或其他经济组织以投资、购买股票等方式到港澳地区和苏联、东欧各国，举办或参与举办非贸易性项目，不允许中国企业到其他国家和地区开展境外投资。
这种政策体系严重地制约了中国对外直接投资的规模和数量，在2004年，中国对外直接投资分别相当于全球对外直接投资（流出）流量、存量的0.9%和0.55%，与综合国力极不匹配。
与限制对外投资政策相对应，中国出台了吸引外资的政策，导致外国直接投资发展迅速。无论是从资本积累、人才培养、管理经验、市场培育还是政府观念以及政策准备都为对外投资政策转变提供了条件。
2000年，“十五”规划建议纲要提出了“走出去”战略，标志着对外投资战略的重大转变。2002年，党的十六大报告提出了“走出去”与“引进来”相结合的对外开放政策。中国从限制对外投资政策向鼓励对外投资政策转变，其具体的政策措施主要有以下几个方面：
一、放松对外投资审批管制，增强经营监控，改变政府职能
2004年颁布了《境外投资项目核准暂行管理办法》、《关于境外投资开办企业核准事项的规定》、《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》。这些政策文件具有重大突破，首先是政府对境外投资由审批制向核准制转变。其次，明确了政府在企业境外投资问题上主要发挥引导、服务和支持作用，企业对境外投资具有自主权。
在放松对外投资审批管制的同时，还加强了对企业对外投资的经营监管。2002年《境外投资联合年检暂行办法》和《境外投资综合绩效评价办法（试行）》，从规范性和投资业绩两方面制定了考核境外企业的具体细则。2004 年出台《国别投资经营障碍报告制度》。以上三个文件共同规范了中国政府在境外投资方面的监督与服务工作。
二、以财政金融保险制度支持对外投资
2003 年出台了《关于对国家鼓励的境投资重点项目给予信贷支持有关问题》，2004年对该通知进行了适当调整，建立境外投资信贷支持机制。
2005年发布《国家外汇管理局关于扩大境外投资外汇管理改革试点有关问题的通知》，增加境外投资的用汇额度。2006年国家外汇管理局进一步明确表示满足企业购汇进行境外投资的需要。
2005发布《关于进一步加强对境外投资重点项目融资支持有关问题》的通知，支持国家鼓励的境外投资重点项目扩大资本金，提高融资能力。2006 年发布《关于进一步加大对境外重点项目金融保险支持力度有关问题的通知》，为国家鼓励的重点境外投资项目提供多方位的金融保险服务。
除了金融政策外，国家还提出了财政扶持政策。2005 年底，商务部提出建立境外经济贸易合作区的对外投资合作举措，并于2006 年开始实施建设境外经贸合作区的扶持性政策。2006年商务部发布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，正式启动了扶助对象的申报和评标工作。境外经贸合作区建设也分批展开，为国内企业赴境外投资搭建平台。
2005 年发布《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》。建立境外投资重点项目风险保障机制。
这些政策措施从信贷、外汇额度、补贴、保险等方面支持鼓励对外投资。
三、提供信息服务
2004 年发布《对外投资国别产业导向目录（一）》，这是中国首次在对外投资方面对国别、产业进行方向性的指导，并于2005 年和2007 年进一步修订。2006年发布的《境外投资产业指导政策》和《境外投资产业指导目录》明确规定了境外投资的鼓励类项目和禁止类项目，对鼓励类项目给予更大的政策支持。商务部还定期发布《中国对外直接投资年度统计公报》，并制定了《国别投资经营障碍报告制度》，减少企业境外投资的盲目性，协助解决一些共性问题，改善企业境外投资环境。中国企业在境外开展投资经营和服务贸易活动中遇到的问题、障碍、风险和壁垒，都可以向本国政府部门寻求帮助。
政府由管理者向服务者转变，初步形成了对外投资服务体系，从资金、信息等方面支持鼓励对外投资。
2008年爆发国际金融危机，因全球金融危机而引发的粮食危机、欧债危机、能源危机以及石油危机更是加剧了全球复杂的政治经济环境。在经济新常态下，中国经济增速下行压力加大，国内产业结构矛盾突出。在更加复杂的形势下，中国政府调整了对外投资政策，具体表现在以下几个方面：
一、扩大对外投资主体所有制范围
2007年发布《关于鼓励和引导非公有制企业对外投资合作的若干意见》规定，对于符合条件的非公有制企业提供金融支持。国有企业是投资主体，东道主国家可能认为国有企业对当地国家的投资是出于国家战略而非市场行为，因而容易产生抵制。这一政策有助于缓解国际压力同时推进投资主体多元化。
二、进一步完善法律政策，健全对外投资服务体系
2006年先后发布了《国别贸易投资环境报告》、《对外投资合作国别指南》、《对外投资国别产业导向目录》和《对外承包工程国别产业导向目录》；委托大专院校和科研机构培训跨国经营管理人才；进一步完善境外纠纷和突发事件处理的相关办法。
2009 年，商务部正式公布实行《境外投资管理办法》，这是第一部系统规范和管理境外投资活动的部门规章制度。这些法津法规的出台，从整体上规范了中国对外投资活动。
三、在国家层面上协调对外投资政策
首先实施全球自贸区战略，逐步形成了面向全球的自由贸易区网络，为企业对外直接投资创造有利的国际环境。截至2016年中国已签署并实施14个自贸协定，涉及22个国家和地区，自贸伙伴遍及亚洲、拉丁美洲、大洋洲、欧洲等地区。亚太自贸区战略的积极推进将为中国企业在亚洲地区投资创造有利条件。“十三五”时期中美、中欧双边投资协定（ＢＩＴ）谈判将消减中美、中欧经贸合作投资壁垒，为中国企业投资提供便利。签署并实施内地与香港《更紧密经贸关系安排》、内地与澳门的《更紧密经贸关系安排》，以及《海峡两岸经济合作框架协议》。签订双边贸易协定。截至2016年3月17日，中国已与130多个国家和地区签订了投资协定。建立境外经贸合作区。2015年中国在建境外经贸合作区75个。
四、强化区域投资政策
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次系统提出“一带一路”的概念。对“一带一路”沿线国家投资的区位主要集中在东南亚、西亚和南亚地区。2015年发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出“投资贸易合作是‘一带一路’建设的重点内容。
大多数“一带一路”沿线国家经济具有较大的增长潜力，与中国资源互补性强，其中能源、交通运输、矿产资源和信息技术是中国对“一带一路”沿线国家直接投资较集中的产业。由政府推动，以国有企业为投资主体的“一带一路”战略，致力于解决国内产能过剩和能源安全等问题，平衡区域发展水平，提高区域影响力，进而推动全球经济良性发展。
五、优化对外投资布局，推动各国互利共赢
2011年“十二五”规划纲要，提出加快实施“走出去”战略，其实质是推动投资自由化。2013 年党的十八届三中全会强调: “引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”，统筹考虑引进外资和对外投资对经济发展的作用。2014 年中央经济工作会议明确指出: “构建开放型经济新体制”，“实施新一轮高水平对外开放”，“优化经济发展空间格局”，“要重点实施‘一带一路’、京津冀协同发展、长江经济带三大战略”。将投资与国内产业布局协同起来。2015 年《政府工作报告》又进一步提出“实施新一轮高水平对外开放，加快实施走出去战略，以丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路合作建设为平台，构建全方位对外开放新格局”。2015《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，强调“推进引进外资与对外投资有机结合、相互配合，推动与各国各地区互利共赢的产业投资合作。鼓励企业将境外投资获得的资源、产品、技术、营销网络、融资渠道等用于促进国内相关产业发展，同时也要发挥中国优势和条件促进其他国家和地区共同发展。
对外投资战略由“走出去”逐渐升级为“引进来”和“走出去”协调发展再到构建全方位对外开放新格局，形成了新时代我国对外投资的全新格局。
结论
中国对外投资政策采用一种渐进式的演绎方式，其调整与中国发展国内政策与经济水平相协调，主动配合和推动进了中国对外开放。在改革开放到2000年，基于资本短缺的现实，中国采用了引进外资和限制对外投资的方式，利用外资有效地盘活了国内经济，并积蓄了资本，具备了对外投资的条件。2000年后，中国加入WTO，加快了融入全球化的进程，政府通过放松对外投资管制、增加金融和财政服务、提供信息等措施支持初步构建了对外投资服务体系，完成了由管理者向服务者角色的转变。鼓励对外投资和引进外资双头并进，以国企为主体进行短缺资源投资，并且尝试向技术和市场渠道渗透，试图向高端产业链延伸。在2007年后，中国政府全面开启了对外投资政策体系的优化，如促进非公制经济对外投资、优化对外产业布局、加强局部对外投资合作、进一步规范对外投资法律体系、进行国家层面高的政府合作等措施，统筹协调国内国外两个市场、国企和民营企业两种力量、引进外资和对外投资匹配结构、不同层次的产业布局。对外投资政策从中国视角转变为全球视角，成为构建全方位对外开放新格局重要组成部分。如今，中国已经形成以发展中国家为主、亚洲地区为主，辐射全球的投资布局。对外投资产业形成生产性服务业主导、制造业投资加速的态势和辐射全球的区域布局，企业跨国经营逐步形成国企与民企双头并进的格局，跨境并购成为企业获取全球高端要素资源的重要途径。这种对外投资布局的形成与中国渐进式的、不断优化升级的对外投资政策是分不开的。
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