从投资环境到营商环境——投资环境促进40年变迁

1978年9月，国务院制定颁布了《1979、1980经济计划的安排（草案）》，拉开了我国开放利用外资政策的序幕，至此已经历经40年。40年里，我国在坚持开放政策不动摇的基础上，不断适应国际国内条件变化，积极扩大利用外资，不断调整改善投资环境，积极参与世界经济合作，促进了我国经济社会各方面取得长足发展。

我国40年投资促进政策的变革史，由最初的允许外资进入，到通过税收等优惠政策促进外资进入，再到全面优化营商环境主动吸引外资进入，投资促进政策体系日臻完善。具体而言，从投资环境到营商环境的转变大致可以分为五个阶段。

这一时期是我国利用外资的初步探索试验期，也是外资政策的初创时期，政策目标主要是建立外资政策的基本法律框架，是我国确立外资法律框架的关键时期。

党的十一届三中全会初步确立以利用外资和建立涉外企业为主要内容的对外开放方针后，1979年7月全国人大五届二中全会又通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，标志着我国外资立法的开始，在我国外资政策历史中具有首创性的地位。之后，我国外资立法进一步加强，1980年出台了《中华人民共和国外资经营企业所得税法》、《中华人民共和国中外合资经营企业登记管理办法》等。1982年4月召开的五届人大常委会上将中国吸收外国投资的政策写入宪法修正草案，并在之后召开的五次会议上，通过了写入外资利用的中国新宪法《中国人民共和国宪法》，从根本上确立了外商投资企业的法律地位，这成为一切外资立法的最高法律依据，也衍生出更多的外资法律法规等政策。

在实践方面，该阶段我国创设经济特区，1979年建立了深圳蛇口工业区；1980年10月至1981年11月，又先后建立了珠海、厦门和汕头经济特区，引进和利用外资迈出了实质性的一步，开始大胆地进行政策的实践。1984年2月，邓小平在视察深圳、珠海和厦门三个经济特区时发表重要讲话，充分肯定经济特区所取得的成绩和政策的正确性，明确了进一步扩大对外开放、加快利用外资、引进技术的战略方针。1986年国务院出台了《关于鼓励外资投资的规定》，首次明确了吸引和利用外资的重点领域，以及如何吸引外资，强调了投资环境优化的重要意义，提出投资方式要由单纯地提供租税减免优惠转为从政治、经济、社会各个方面全面地改善投资环境。这标志着我国外资政策从外资立法开始向投资环境改善和向外资导向型方向转变，进入外资政策的下一个发展阶段。

这一时期的特点是继续完善外资基本立法，从继续利用外商优惠政策开始寻求投资环境质量的改善和提高，从前期政策的普遍优惠向政策导向型过渡阶段。

经过一段时间的政策试验，决策者已经从借外债的艰难中清醒地看到，为了吸引外资，就要付出一定的成本和代价。各地各部门为吸引和“争夺”外资，竞相出台各种各样的优惠政策，出现了“外资优惠的竞争”。面对这种短视和不顾效果的引资行为，我国一方面继续完善外资引进和管理的法律体系，另一方面对引进和利用外资的政策和实践进行重大调整。

外资利用法律法规方面，中央政府制定、修订了利用外资的相关法律法规，调整和规范引进利用外资的各种经济行为，新颁布或修订了《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》等法律法规，对外资企业的税收和税收优惠政策做了详细规定。

外资政策调整方面，重点明确了引进和利用外资的原则、目的和方式，开始尝试采用政策的导向作用，推动外资政策向国民经济急需的产业领域转移，，外资利用的目标从最初的弥补资金缺口，向增加出口、产业结构升级和解决经济瓶颈等多目标方向发展。1992年党的十四大报告指出：必须进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验。对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道全方位开放的格局。采取更加灵活的方式，继续完善投资环境，为外商投资经营提供更方便的条件和更充分的法律保障。

总之，这一阶段政策的调整对之前在引进和利用外资过程中存在的一哄而上、不求经济效益的短期政策行为进行了必要的纠正，也为后来继续完善投资环境的工作打下良好的基础。

1992年春天邓小平发表影响深远的南方谈话后，我国对外开放和利用外资的实践进入从慢行到快速发展的轨道，明确提出了“以市场换技术”的战略和政策，以达到更好地弥补技术和管理缺口，而不仅是资金缺口的目的。另一方面，20世纪90年代以后，随着外商直接投资规模的进一步扩大，我国的外资企业在质上也发生了较大变化，即从中小企业发展到大型公司和跨国集团，从产业资本发展到金融资本。我国在引进和利用外资的过程中，逐步从鼓励和优惠政策向互利共赢的开放战略转变，形成互利双赢的战略思维，这既符合我国的根本利益，又能促进共同发展。在战略转变的过程中，一方面继续积极有效地利用外资，着力提高利用外资的质量，加强对外资的产业和区域投向引导；另一方面开始对外资实行国民待遇，规范税制，公平税负，引入竞争机制，为中外企业创造平等竞争条件，即不再以各种政策优惠来吸引外商，而是按照国际惯例和建立社会主义市场经济体制的要求，创造条件逐步对外资实行国民待遇。

总的来说，在整个90年代，在对待外资的问题上，我国已不再单纯追求数量上的绝对增长，而是着眼于提高国民经济的质量和效益，增强综合国力和国际竞争力。把引进和利用外资作为“充分利用国际国内两个市场、两种资源，优化资源配置。积极参与国际竞争与国际经济合作，发挥我国经济的比较优势，发展开放型经济，使国内经济与国际经济实现互接互补”的重要途径。

2001年12月11日我国加入了世界贸易组织，对外开放进入新的历史时期，这促使我国政府认真思考如何调整关于外商直接投资的各种政策。在投资促进方面，这一时期我国政策出台速度明显加快，从前期的每年出台几十部，发展到每年出台数百项，仅2005年一年就出台了830项政策，政策出台的部门分布齐发并进，优化投资环境的制度政策、产业政策、财政政策等增加明显加快。这一时期的政策特征继续了前期政策体系的完善性，尤其是加入WTO前后，我国兴起了一轮外资政策制定和调整的高潮，同时也体现了一些新的特点，比如不再单纯追求外资数量，而是强调对外资的规范和约束，提高了进入门槛，同时也体现了投资环境建设与国际接轨的政策导向。

从引进外资目的看，这一时期开始注重引进高新技术，而不单是引进资金。同时把“走出去”与“引进来”作为引进和利用外资两个不可分割的组成部分，支持有条件的企业“走出去”，按照国际通行规则到境外投资，达到引进和利用外资的双向发展效果。从引进外资的单向流动，转变为推动内资到境外投资的双向流动。

经过1978-2012年的对外开放，我国开始步入大国全面开放阶段。作为世界经济大国、贸易大国和投资大国，我国的国际影响力大幅度提升，与发达国家的制度差异与贸易摩擦也日益凸显。我国的对外开放还存在许多不平衡不协调的地方，如内陆沿边与沿海开放不协调、进口与出口不平衡、制造业与服务业开放不匹配等。为此，我国开始从顶层设计角度创新对外开放模式，推动形成全面开放新格局。党的十九大明确提出要推动形成全面开放新格局，标志着我国进入全面对外开放新阶段。

在当前世界贸易保护主义抬头、中美贸易摩擦加剧国际背景以及中国经济结构转型升级内在要求下，进一步扩大开放，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，是中国进一步对外开放的重要举措，也是实现高质量发展、实现治理能力和治理体系现代化的内在要求。在这一时期，我国政府采取了系列重大举措扩大开放：一是通过自贸试验区，推动开放向经济体制综合试点、服务业扩大开放综合试点等转变，不断放宽市场准入，减少外资准入限制，促进高水平对外开放。二是提出并扎实推进“一带一路”建设。三是全面推进营商环境优化改革。营商环境优化改革是推动我国进一步扩大开放的重要举措。2018年6月28日，国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议，进一步明确了营商环境改革在简政放权、创新监管和优化服务等方面的目标任务。同年7月，国务院大督查全面启动，强调营商环境改革要加快落实“五个为”和“六个一”要求，至此，全国营商环境改革全面展开。

在政府的高度重视下，我国营商环境优化工作成绩显著。5年来，我国从深化“放管服”改革、激发市场活力，到加强与国际通行经贸规则对接、进一步扩大开放，再到推动高质量发展、打造竞争新优势，优化营商环境的顶层设计不断出台；两次修订《外商投资产业指导目录》，外商投资限制性措施缩减了65%，只剩下63条；先后设立的11个自贸试验区，已成为全面深化改革、扩大开放的试验田；最新的负面清单相关限制性措施与最初相比已减少一半；96%以上的外商投资实行备案管理，审批时间也缩80%以上。准入前国民待遇加负面清单管理的模式，将很快由自贸区走向全国；“一口办理、一套表格”降低外资企业进入中国第一道门槛。此外，对于外国投资者特别关注的资信调查与评级服务、会计、审计、电子商务、新能源汽车电池制造、轨道交通运输设备制造等等，也已经全面对外开放。

优化营商环境工作已然全面推开，但投资促进工作仍在路上，正如人民日报文章所言：激励先进，鞭策后进，未来在全国逐步推开营商环境评价，唤起的定会是“千帆竞发、百舸争流”的改革场景。