专题研究 | 几种招商引资创新模式经验借鉴、实践案例及政策建议（上篇）

资本招商

近年来，全国各地都越来越重视资本招商在招商引资中的意义，将其视为招商引资的重要手段。那么，什么是资本招商？

一种解释是地方政府或园区运营者利用多重金融手段主动出击，在全球范围内以投资手段筛选引进优质项目落户当地、进入园区。资本招商极大提高了地方政府与园区招商的能动性和选择性。金融手段/工具有创业孵化基金、融资租赁、产业投资基金、产业引导基金、人才扶持基金、知识产权融资、PPP基金、并购基金、供应链金融、以投代补、平台公司增信、内保外贷、投贷联动等等。

另一种解释，所谓“资本招商”，通俗解释就是利用产业基金购买企业的股权，进而撬动企业投资。政府投资基金是政府单独出资管理或者出一部分资金作为母基金，作为成立政府投资基金的引导基金，委托基金管理公司管理，通过杠杆效应吸引其他资本成立各种子基金，再配套社会资本，采用市场化方式建立的股权投资基金，为地方嫁接金融资本、社会资本和项目资源构建起了服务企业全生命周期的基金投资体系。

为了帮大家认识各地在资本招商方面的政策导向及差异，课题组整理了全国16个省市区资本招商的主要思路供大家学习参考。

1.安徽资本招商核心思路：

充分发挥省级种子投资基金、省级风险投资基金作用，协同各类风投创投加大对科创小微企业投入力度，省财政视投资绩效情况按原渠道对省级种子、风险投资基金予以增资。鼓励银行机构稳妥开展外部投贷联动业务。

支持市县设立新兴产业发展子基金。鼓励产业链龙头企业牵头设立产业发展基金。发挥省属国企改革发展基金等创新资本作用，支持上市公司、行业并购基金开展境内外项目并购整合。

参与设立长三角一体化发展投资基金、长三角乡村振兴（上海）股权投资基金。加快设立各类绿色发展基金，鼓励金融机构和市县政府合作设立碳基金和排污权基金，支持环境权益资产项目。

大力招引创投风投机构，优化政府性股权基金参股创投风投比例，合理确定返投倍数，适当提高超额收益让渡基金管理团队比例，按照已有政策落实创投风投基金奖励。

2.浙江资本招商核心思路：

加大股权投资基金培育力度，围绕三大科创高地建设目标，加大源头培育力度，推动资本市场服务端口前移。

发挥政府产业基金引导作用，撬动天使基金、风险投资基金等社会资本参与新一代信息技术、生命健康、新材料、高端装备、新能源等产业股改培育。

引导各类股权投资基金投向人工智能等未来产业企业。开展合格境外有限合伙人（QFLP）试点，引进境外资本参与优质企业培育。发挥股权投资基金项目、人才和资金等优势，提升企业现代性。

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资本招商能够以少量财政资金撬动金融和社会资本，扩大基金对项目投入的规模和力度，起到产业引导和培育作用。作为地方政府建议从三方面激发资本招商活力。

建议一：深化市场化改革，激发国资国企创新活力

资本招商是按照市场化管理、专业化运作方式开展的招商手段，最终招商成效很大程度上取决于地方招商引资机制的决策运营效率。综合分析深圳、合肥资本招商经验，其均建立了高度市场化的国资国企管理体系，尤其是深圳作为我国改革开放前沿阵地，市场化是其秉持的原始基因，根植于深圳国资体系内。地方政府可借鉴深圳高度市场化的国资国企管理体系，用好用足国资规模优势，深化国有资本投资运营综合改革，构建专业运作体系，充分发挥国有资本投资运营公司在地方招商引资中的引领作用。

建议二：提升综合承载能力，依托园区集聚项目资源

园区，特别是省级以上经济开发区、高新区是招商引资的主力军，是项目建设和产业培育的主战场。资本招商应突出承载能力建设，依托园区强化项目集聚、资源聚合能力和水平。地方政府可着力优化园区管理体制，加快园区升格转型步伐，充分发挥其在项目招引和产业培育中的主战场、主阵地作用；提升重点园区综合配套能力，鼓励园区创新服务方式、优化服务内容、强化要素保障，营造良好发展生态，为产业发展提供有力支撑。

建议三：筑牢风险防线，借力外脑科学理性决策

地方政府可借鉴合肥全链条、可持续资本招商模式，建立发展重点产业领域高端专家智库，在招商前期依托专业团队论证把脉，做好尽职调查，明确投资风险和可行性，做到科学理性决策，最大程度降低国资流失风险。同时，提升政府引导基金规范化管理水平，对政府引导基金子基金开展常态化评价，推动政府引导基金走向规范化和精细化运作。

对赌招商

近年来，许多地方政府要求企业签订对赌协议，更有海南、重庆等多地公开发文，鼓励地方政府实行对赌式招商。投资奖励是政府招商的重要手段，面对大项目、好项目，各地都会开出优惠政策，吸引投资。通过与企业对赌来相应释放优惠政策，此招商模式日益普遍和重要。下面，课题组梳理了几个对赌式招商的典型案例。

案例一：上海引进特斯拉

2018年7月10日，特斯拉在上海投资100亿美元生产电动汽车，这是上海有史以来最大的外资制造业项目，也是近几年，我国招商引资最具典型意义的战略性高科技项目。上海政府在土地成本、资本融资等方面，为这个项目量身定做了极具吸引力的优惠政策。作为优惠的前提，特斯拉必须在两年内形成相应的电动车产量，上缴相应的税收。这就形成了互为前提的对赌式招商。

特斯拉上海超级工厂，是一个100%外资项目，面对这样一个新能源汽车制造巨头，上海给出了两个条件：（1）在寸土寸金的上海临港特批1200亩地，土地价格仅为市场价的1/10；（2）150亿超低息贷款（利率约3.9%），这就相当于特斯拉建厂、拿地、量产，不需要自己投入任何本钱，支付点利息就好。可上海政府是不会做赔本的买卖的，绝不可能让外资便宜占尽，自己独自承担风险。

根据对赌协议：5年内，特斯拉在上海的投资不能低于140.8亿人民币，2023年底开始，每年必须交税不能低于22.3亿，如果交税低于对赌值，将无条件收回土地（可能连建好的厂也要一起收回）。

结果，特斯拉上海超级工厂从破土动工到投产再到量产，仅仅用了不到一年时间，而且随着上海工厂产能利用率以及零部件国产化率的持续提升，国产特斯拉成本持续降低，价格进一步下探，更有助于其巩固和扩大中国市场。上海市政府与特斯拉的这份对赌协议，比成功的招商引资了一个重大产业项目更为重要的标杆意义就显现出来了。“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”对赌协议的背后，体现了这句话在具体实践中的一个最好运用，更体现了上海的政府治理和经济调节手段、产业发展措施在市场经济大潮的不断磨砺中，日益进步，趋于成熟。

2020年伊始，特斯拉使出了杀手锏，不惜成为价格屠夫。国产特斯拉Model 3在补贴后跌破30万元大关，降幅达23%。如果说进口 Model S 打开了特斯拉在中国市场的品牌认知，国产 Model 3 则是特斯拉对中国市场的真正放量的开始。

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通过条款的设计，对赌协议可以有效保护投资人利益，但由于多方面的原因，对赌协议在我国资本市场还没有成为一种制度设置，也没有被经常采用。但在国际企业对国内企业的投资中，对赌协议已经被广泛采纳。在创业型企业投资、成熟型企业投资中，都有对赌协议成功应用的案例，最终企业也取得了不错的业绩。

近年来，一些省市通过与企业对赌来相应释放优惠政策，这种招商模式日益普遍和重要，但具体应该怎么做？建议如下：

建议一：合理设定对赌的评判标准。要想实现双赢, 关键是要设定合理的对赌标准。对于融资方的企业管理层来说,全面分析企业综合实力, 设定有把握的对赌标准,是维护自己利益的关键渠道。企业管理层除了准确判断企业自身的发展状况外, 还必须对整个行业的发展态势, 如行业情况、竞争者情况、核心竞争力等有良好的把握, 才能在与机构投资者的谈判中掌握主动。

建议二：精心设计和协商协议条款。对赌协议的核心条款包括两个方面的主要内容：一是约定未来某一时间判断企业经营业绩的标准，目前较多的是盈利水平;二是约定的标准未达到时，管理层补偿投资方损失的方式和额度。要注意推敲对方的风险规避条款。当事人在引入对赌协议时，需要有效估计企业真实的增长潜力，并充分了解博弈对手的经营管理能力。在签订对赌协议时，要注意设定合理的业绩增长幅度;最好将对赌协议设为重复博弈结构，降低当事人在博弈中的不确定性。

建议三：企业要客观估量自己的成长能力。对于创业者而言，要从风险防范的角度出发，在同私人股权资本的谈判中应掌握主动权，把握好自己的原则和底限，通过合理的协议安排锁定风险，以保证自身的对企业最低限度控股地位。对于融资企业来说，在设定对赌筹码时，不能只看到赢得筹码获得丰厚收益，更要考虑输掉筹码是否在自己的风险承受范围之内。

建议四：努力提高企业的经营管理水平。对赌协议中的有些条款是投资银行作为投资的附加条件，硬性施加给企业的。有的企业在履行对赌协议时，为了达到协议约定的业绩指标，重业绩轻治理、重发展轻规范，结果导致对赌失败，或者虽然对赌成功，但企业缺乏后劲，影响了企业的长远展。因此，更长的路需要企业自己走，即使企业在对赌期间也要加强内部机制的治理，增强企业抵御风险的能力，不断增强核心竞争力。

建议五：建立协调处理危机机制。对于那些已经签订对赌协议的企业，在出现不利局面时，申请调整对赌协议，使之更加公平。企业可以要求在对赌协议中加入更多柔性条款，比如财务绩效、赎回补偿、企业行为、股票发行和管理层等多方面指标，让协议更加均衡可控。

并购招商

2019年5月份商务部投资促进局外资并购工作委员会正式成立时，中国已经进入双向投资时代，对外直接投资额和利用外资额旗鼓相当，就是说中国企业去海外投资的金额，和外国企业、外资来华投资的金额是旗鼓相当的。在中外投资促进机构工作会上，商务部副部长王受文也说了以“投资促进”代替“招商引资”，这也预示了地方“资本招商”在取代传统的“资源招商”和“政策招商”。所以招商引资不能只着眼于绿地投资一个模式，跨境并购模式，也应该成为一个新焦点。

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