亚布力企业家论坛新出海研究

2026-09-08

导读：2026年8月21日，国家发展改革委公布《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》，施行后实施近十年的《企业境外投资管理办法》（11 号令）同时废止。

2026年8月21日，国家发展改革委公布《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》，施行后实施近十年的《企业境外投资管理办法》（11 号令）同时废止。本次修订是2026年7月1日施行的《国务院关于对外投资的规定》（837 号令）的配套规章，条文由 66 条增至 76 条，并新增 "对外投资保护" 专章。需要特别说明的是，本次修订确立的监管规则适用于中国企业全部境外投资，并非中亚专属；本文结合中亚重资产项目的行业特点，聚焦该区域的实务痛点展开分析。中亚作为 "一带一路" 重点投资区域，矿产、水电、基建项目集中，多层 SPV 架构、境外再投资、存量项目多，新规之下这些项目特征的合规敏感度被显著放大。本文立足跨境法律服务实务，选取实质重于形式原则、境外再投资报告制度、全周期信息报告与法律责任强化三个维度，分析新规对出海中亚企业的现实约束，并给出可落地的合规建议。

一、修订背景：框架延续，但监管逻辑已转向全生命周期

2017年 11 号令确立的 "敏感类项目核准、非敏感类项目备案" 基本框架，在征求意见稿中整体予以保留：3 亿美元的备案层级划分、敏感行业敏感国家判断标准没有根本变化。条文从 66 条增加到 76 条，新增 "对外投资保护" 专章，从条文数量看属于局部修订，但监管逻辑已经由过去的 "重事前审批、轻事后管理"，转向事前—事中—事后全生命周期监管。

过去十年，大量中资企业进入中亚五国开展矿产勘探、水电站建设、路桥基建、制造业落地。实务中，大量项目采用"境内母公司— 境外 SPV— 中亚项目实体" 的多层架构，不少企业把备案完成理解为合规义务终点，忽视后续再投资、股权变动、重大风险事件的报告义务；部分主体借助多层中间架构试图规避监管。本次修订正是针对这类实践痛点作出制度回应。

需要说明的是，中亚五国均不属于国内法意义上的"敏感国家和地区"，绝大多数中亚投资项目属非敏感类，适用备案而非核准。但行业属性是关键：跨境水资源开发、大规模矿产资源开发落入敏感行业范畴，即便投资目的地为中亚，依然需要国家发改委核准，这一点很多出海企业容易忽视。

二、实质重于形式原则法定化，多层SPV 架构的合规风险放大

11号令文本并未明文写入 "实质重于形式"，但发改部门在审查中已在运用该原则。征求意见稿第71条将该原则正式写入部门规章，明确投资者、对外投资、控制、中方投资额等概念的认定均遵循实质重于形式原则；同时明确通过其控制的香港、澳门、台湾地区企业对外投资的，参照本办法执行。

这条对中亚投资的冲击，远大于审批流程的调整。中亚实务中，大量架构是境内企业设立香港、新加坡SPV，再由 SPV 向下设立哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦项目公司。过去不少企业存在一种理解：只要第一层境外主体完成备案，下层子公司的投资行为就不再受国内监管。新规之下，监管穿透识别最终投资目的地、实际控制关系、实际投入的资产权益；SPV 若没有真实商业业务、仅作通道，监管可以穿透认定境内主体的对外投资行为，不能以中间境外主体为借口规避备案、核准义务。

该规则带来两个直接实务后果。第一，搭建架构不能再靠多层嵌套隔离国内监管义务，必须梳理完整投资链条，把最终投向中亚的项目纳入评估。第二，中方投资额计算不再只看第一层出资，需穿透统计境内主体直接、间接投入的货币、实物、设备、担保等全部权益总额，这直接决定项目向省级发改委还是国家发改委备案。实务常见情形：企业直接出资1.8 亿美元到香港 SPV，SPV 再追加 1.5 亿美元投入塔吉克斯坦矿业项目，合计已超 3 亿美元；按旧规则部分企业仅以第一层 1.8 亿美元向省级备案，新规穿透计算后应向国家发改委备案。这类情形在中亚资源类项目中高频出现。

鉴于此，立项尽调阶段应绘制完整投资架构图，列明每一层持股、出资、担保安排，识别最终落地中亚的实际项目，按实质重于形式测算中方投资额，避免层级拆分导致备案层级判断错误。还需注意，恶意分拆项目申请核准、备案的，第58条规定不予受理并给予警告。

三、境外再投资报告取消3 亿美元门槛，再投资义务全面加重

11号令时期，只有中方投资额 3 亿美元及以上的大额非敏感类项目才需提交境外再投资报告，形成现实漏洞：中亚大量分期开发项目分多笔做再投资，单笔控制在 3 亿美元以下即可避开报告义务，这是当地矿产、基建项目很普遍的操作。

征求意见稿第14条删除金额门槛：只要投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展非敏感类对外投资，无论金额大小，均应在实施投资20个工作日之前通过网络系统提交境外再投资报告；返程投资（境外企业回投境内）同样适用。这里"控制" 是关键边界 —— 只有受控境外主体开展的再投资触发报告义务，非控制主体不触发。

中亚典型情形包括：乌兹别克斯坦全资子公司再出资设立矿业勘探子公司；哈萨克斯坦项目公司对当地合资主体增资、收购矿权对应股权；通过多层境外平台对塔吉克斯坦水电站项目追加投资。上述行为无论单笔金额大小，均触发报告义务，不再存在"小额豁免"。很多企业的惯性思维 ——"境内主体已备案，境外子公司自己花钱做增资新设与国内无关"—— 在新规下不再成立。

需要厘清：再投资报告属告知性信息报告，不是行政审批，按规定报送即可、无需等候批准；但不按期报送会触发第63 条的法律责任 —— 责令限期改正，情节严重的处警告或通报批评。对周期长、分期滚动开发的中亚重资产项目，合规工作由 "一次性手续" 变成贯穿全周期的常态化工作。

四、全周期信息报告体系落地，存量项目同步纳入

征求意见稿构建了覆盖投资前、中、后的信息报告体系，除境外再投资报告外，主要包括四类：

第一，前期工作情况报告（第41条）：中方投资额1 亿美元及以上，或关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，在开展重要前期工作（对外方政府作出投资承诺、签署投资协议或类似文件等）10个工作日之前提交。中亚大型矿产、水电站项目投资额普遍过亿，这一条意味着"向当地政府承诺投资" 这个动作本身，就已经触发国内报告义务，而过去企业普遍认为谈意向阶段与国内监管无关。

第二，对外投资完成或终止情况报告（第42条）：属于核准、备案、境外再投资报告范围内的对外投资，应在投资完成或终止之日起10 个工作日内提交。

第三，重大不利情况报告（第53条）：外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系，以及外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益以致威胁或损害国家利益和国家安全的，应当立即提交报告。中亚国别风险复杂，外汇管制变化、矿权许可被撤销、重大诉讼仲裁，凡落入上述情形都需立即报告，而非等到年度汇总。尤其值得注意，报告义务覆盖到"外方要求转让、处分资产权益" 的退出端，说明监管链条已延伸至项目退出环节，企业设计退出方案时不能只考虑东道国法律。

第四，对外投资信息年度报告（第54条）：每年3 月 31 日之前提交，覆盖截至上年末的对外投资信息。存量已出海的中亚项目同样需要履行年度报告义务，并非只约束新立项项目。征求意见稿未规定溯及既往，存量投资原则上无需补办核准、备案，但后续再投资、股权变动、重大风险事件将直接适用新规。

五、法律责任显著强化，须正视合规代价

对比11 号令以警告、责令改正为主且处罚案例稀少的局面，征求意见稿第五章（第 56-67 条）完全承接 837 号令罚则体系，处罚力度明显升级，对国企、民企出海中亚均有很强警示意义。

主要罚则包括：投资国家禁止的对外投资，责令停止、限期处分股份资产、没收违法所得，拒不执行的处中方投资额5‰以上10‰以下罚款，对直接负责的主管人员和直接责任人处5万元以上10万元以下罚款（第59 条）；未履行核准备案手续或以虚假材料、隐瞒信息申请，处中方投资额1‰以上5‰以下罚款，拒不改正的责令停止投资、限期处分，处5‰以上10‰以下罚款，个人处2万元以上5万元以下罚款（第60 条）；以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准备案，撤销文件、没收违法所得并处罚款（第 61 条）。处罚决定生效之日起，3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或禁止其在1年以上3年以下期限内从事对外投资活动（第62 条）；违法违规信息纳入全国信用信息共享平台、"信用中国" 网站公示并联合惩戒（第 56 条）。

过去有一种误区：项目已投到中亚、资金已出境，国内发改部门不会产生实质影响。新规下，未履行核准备案、虚假申报、隐瞒关键事实，即便资产已在境外，依然可被处罚。国企除行政罚外，还会关联国有资产追责、审计巡视风险；信用公示与联合惩戒，则直接影响企业后续所有境外投资活动。

六、对中亚投资企业的实务合规建议

第一，立项阶段引入穿透式合规评估。绘制完整投资架构图，按实质重于形式原则准确测算中方投资额，正确区分核准与备案；跨境水资源开发、大型矿产开发重点核对是否落入敏感行业，不要简单以"投资国非敏感国家" 判定仅需备案。同时注意第 58 条对恶意分拆项目的否定性态度，架构设计不以规避监管为目的。

第二，重构境外项目全周期合规台账。改变"备案办完就结束" 的旧习惯，建立台账跟踪初始备案、境外再投资、前期工作、完成终止、重大不利事件、年度报告六类义务。针对中亚分期实施、滚动追加投资的重资产项目，设置内部触发机制：下层 SPV 发生新设、收购、大额增资，提前评估再投资报告义务；对政府作出投资承诺、签署投资协议前，评估前期工作情况报告义务。报告类义务是告知性质，但漏报、错报、迟报都有责任风险，企业应像对待核准备案一样对待报告义务。

第三，存量项目开展合规复盘。已落地的哈、乌、塔等国项目，梳理架构与出资历史，评估是否存在应报告未报告情形；存量项目后续任何再投资、股权处置、重大风险事件，将直接适用新的报告制度，提前把历史脉络理清，避免新规落地后被动。

第四，交易文件与内部决策同步适配新规。在跨境投资协议、股东协议、内部决策文件中，把国内发改、商务、外汇的核准、备案、报告义务作为交易交割前提条件。中亚项目常出现东道国审批周期长、分期交割，要把国内手续完成时点与境外交割、出资节点匹配，避免"先出资、后补手续"。

第五，退出环节纳入国内合规评估。转让中亚项目公司股权、处置矿权水电站资产，除完成东道国本地审批，同步评估是否触发重大不利情况报告义务及其他国内监管程序，退出方案不能只以东道国法律为唯一依据。

*文章来源：“出海中亚法讯”公众号，作者：桑中伟