作者 | 陈俊
引言：
《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“修订草案”）共8章214条，目前处于征求意见阶段，尚未生效。本文分析均以现有草案文本为基础，最终以正式公布并施行的法律及配套规定为准。本次修订并非孤立立法，而是近年来一系列监管改革的集大成，将分散在部门规章和规范性文件中的监管要求，系统性地上升至法律层面，并补充完善相关制度。其中，在保险资金运用方面，拟从法律层面进一步明确保险资金运用的主体和保险资金可投资形式，强化审慎监管要求，完善资产负债管理、穿透式监管、投资管理能力、资本管理、早期风险干预等制度，扩大法律责任覆盖面并强化相关法律责任。
从法律层面明确了保险资金运用的主体
1、明确保险公司和保险资产管理公司的资金运用主体地位
修订草案第一百一十四条规定：“保险公司、保险资产管理公司开展保险资金运用业务，应当具备相应的投资管理能力，遵循稳健性、安全性原则。”
上述规定从法律层面将保险资产管理公司明确界定为保险资金运用的主体。
《保险资金运用管理办法》第二十六条规定：“保险集团（控股）公司、保险公司根据投资管理能力和风险管理能力，可以按照相关监管规定自行投资或者委托符合条件的投资管理人作为受托人进行投资。”
《保险资金委托投资管理办法》第二条规定：“中国境内依法设立的保险集团(控股)公司和保险公司(以下统称保险公司)将保险资金委托给符合条件的保险资产管理机构，由保险资产管理机构作为受托人并以委托人的名义在境内开展主动投资管理业务，适用本办法。”
根据上述规定，保险公司可以依法自行或委托开展保险资金运用，保险资产管理公司可以依法受托开展保险资金运用。
修订草案同时规定了参照适用的主体范围。
2、 从法律层面明确投资管理能力要求
目前，关于保险机构投资管理能力的监管已有明确规定。《关于优化保险机构投资管理能力监管有关事项的通知》第二条规定：“保险机构投资管理能力包括以下七类：（1）信用风险管理能力；（2）股票投资管理能力；（3）股权投资管理能力；（4）不动产投资管理能力；（5）衍生品运用管理能力；（6）债权投资计划产品管理能力；（7）股权投资计划产品管理能力。其中，（1）至（5）项适用于保险集团（控股）公司和保险公司，（1）、（2）、（5）、（6）、（7）项适用于保险资产管理机构。”保险机构投资管理能力的管理监督，以公司自评估、信息披露和持续监管相结合的方式实施。
修订草案第一百一十四条将保险资金运用主体的投资管理能力要求提升到了法律层面。这也意味着，如果后续保险法正式实施，违反投资管理能力监管要求的行为可能构成对法定义务的违反。
拓宽“法定”的保险资金运用形式
1、既有投资实践的法律化与法定投资形式的拓展
修订草案第一百一十四条在保留原有形式的基础上，进一步将股权、资产管理产品和资产证券化产品、黄金等大宗商品以及期货和衍生品交易等明确列入保险资金运用形式。这些运用形式并非全新的投资渠道，近年来监管部门已通过部门规章、规范性文件及试点等方式逐步拓展了保险资金在股权、金融产品、黄金及衍生品等领域的投资空间，此次修法的重要变化在于进一步明确保险资金运用形式的法律依据。
但对于“黄金等大宗商品”，目前暂不能仅以此认定大宗商品已全面开放，具体业务开放范围及实施条件仍需结合配套规定判断。
2、 加强重大股权投资和境外投资监管，并设置专门罚则
修订草案第一百八十四条规定：“保险公司违反本法第八十五条规定的，或者保险资产管理公司的变更、终止违反本法第一百一十三条第二款规定的，由保险监督管理机构责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，可以责令停业整顿或者吊销业务许可证。违反本法规定，开展重大股权投资，或者违规开展境外投资的，依照前款规定处罚。”
在重大股权投资方面，《国家金融监督管理总局关于保险资金未上市企业重大股权投资有关事项的通知》已加强对重大股权投资行为的穿透监管，修订草案进一步强调了重大股权投资的事前审批要求。
在境外投资方面，修订草案进一步强调，取得境外投资资格不同于一般意义上的投资能力建设，并将取得境外投资资格明确为事前审批事项。目前国家金融监督管理总局官网《保险公司拓宽保险资金运用形式审批事项服务指南》中对审批事项及相关要求已有明确的规定。
需要关注的是，目前修订草案中特别规定了重大股权投资和境外投资适用的罚则，进一步体现了加强监管的力度。
将保险资金运用禁止性规定上升为法定义务
修订草案第一百一十五条规定：“保险公司、保险资产管理公司及其工作人员开展保险资金运用及相关业务，不得有下列行为：（一）挪用、截留、侵占保险资金及其运用形成的资产；（二）违规利用保险资金及其运用形成的资产为他人提供担保或者发放贷款；（三）违规利用保险资金及其运用形成的资产进行关联交易；（四）利用保险资金及其运用形成的资产牟取不正当利益；（五）违反法律、行政法规和国务院保险监督管理机构规定的其他行为。”
上述规定将保险资金运用禁止性要求直接上升为法律义务，并覆盖保险公司、保险资管公司及其工作人员，同时专门在第一百九十五条设置了严厉的法律责任。
目前修订草案中的保险资金运用禁止性行为部分来源于现有监管规定，在此基础上有一定的补充，并保留了兜底条款。
关于上述第（五）项兜底条款，修订草案第一百八十六条针对未按规定运用保险资金、开展资产管理业务等行为设置罚则，第一百九十五条则针对第一百一十五条规定的行为设置专门罚则。从体系解释角度，可以探讨将上述第（五）项理解为其他关于保险资金运用的禁止性规定，但该范围限定并非条文明示，也不能仅凭两条罚则并列设置而确定。兜底条款的具体范围及第一百九十五条、第一百八十六条的适用衔接，尚需结合正式法律文本及后续适用解释判断。下面简要列示现行监管规定中的部分禁止性规定（仅作探讨参考，不构成与草案条款的一一对应，也不代表违反其中任何一项必然适用第一百九十五条的罚则）：
对保险资金运用行为实施穿透式监管
修订草案第八十七条规定：“保险公司的股东、实际控制人不得从事下列行为：（一）违规干预公司的经营管理活动，损害公司财产、人员和业务独立；（二）以明显不公平的条件与保险公司开展交易；（三）非法占用、支配保险资金及其运用形成的资产，或者利用保险资金及其运用形成的资产牟取不正当利益；（四）违规转让、质押股权，损害其他股东或者保险公司利益；（五）违规利用股东地位或者控制权，谋取属于保险公司的商业机会；（六）以循环注资等方式虚假出资、抽逃出资；（七）违规接受他人委托持有保险公司的股权；（八）违反法律、行政法规和国务院保险监督管理机构规定的其他行为。保险公司股东的控股股东、实际控制人不得从事前款规定的行为。保险公司及其工作人员不得协助股东、实际控制人，以及股东的控股股东、实际控制人从事前二款规定的行为。”
同时，修订草案针对上述行为设置了对应的罚则，第一百九十七条第二款规定：“保险公司股东的控股股东、实际控制人违反本法第八十七条规定的，依照前款规定处罚。”
根据《<中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）>起草说明》，本次修订的主要目的之一就是加强股东穿透监管，将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，强化对主要股东、实际控制人的资质审核，严把准入关口。明确股东出资义务、关联交易报告义务和信息披露义务，对股权代持、以不当手段干预公司经营管理等行为作出禁止性规定。增加针对股东、实际控制人的监管强制措施和专门罚则，加大对股东和实际控制人的管控力度。
现行保险法第一百五十条、第一百五十一条已规定股东、实际控制人的信息提供义务及部分股东监管措施；现行监管规定中已有关于保险机构大股东的监管要求，例如《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》中对于保险机构大股东的持股行为、治理行为、交易行为等均进行了穿透监管。
修订草案拟在既有法律及监管制度基础上进一步强化股东穿透监管。在保险资金运用维度，第八十七条将相关禁止行为覆盖至保险公司的股东、实际控制人，以及股东的控股股东、实际控制人，并禁止保险公司及其工作人员协助实施相关行为。结合第一百一十三条，该监管框架也涉及保险资产管理公司及其股东、实际控制人。第一百九十七条进一步为追究相关上层控制主体的违法责任提供明确依据，具体责任还须结合主体身份和违法行为判断。
审慎经营规则法定化，并设置专门的罚则
1、扩展审慎经营规则的监管覆盖面，并对严重违反行为设置罚则
修订草案第一百四十二条规定：“国务院保险监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布保险业审慎经营规则，包括公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用、资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全等内容。”
上述规定将审慎经营规则法定化，进一步明确保险业审慎经营规则的法定授权范围，并完善相应监管措施。第一百五十二条规定：“保险公司违反审慎经营规则的，保险监督管理机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该保险公司的稳健运行，损害投保人、被保险人、受益人合法权益的，可以根据具体情况采取下列措施：……”第一百五十二条第二款同时规定，保险资产管理公司违反本法规定的，监管机构可以根据具体情况采取前款措施。
对于严重违反审慎经营规则的行为，修订草案第一百八十六条第（七）项另行规定罚则。需要注意的是，审慎经营规则覆盖的范围很宽泛，但该项以“严重违反”为条件，因此不能推定所有审慎经营规则违规均直接适用该项罚则。
2、将资产负债管理明确为法定义务
修订草案第一百一十二条规定：“保险公司应当按照国务院保险监督管理机构的规定，建立健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、流动性等方面合理匹配，防范资产负债错配风险。”
保险法本次修订的目的之一是健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、现金流等方面合理匹配。在《保险公司资产负债管理办法》（2027年1月1日生效）已经公布的背景下，修订草案明确了建立健全资产负债管理体系的法定义务，并将资产负债管理纳入审慎经营规则的范围，对保险公司资产负债管理能力提出更高要求。
保险资金运用违法违规成本大幅提高，合规责任加重
从上面的分析可以看出，修订草案在吸收既有监管制度和试点经验的基础上，拟拓展并明确保险资金运用的法定形式，同时强化主体义务、审慎监管和法律责任，既包括既有制度的法律化，也包括主体范围、法定义务和监管工具的扩展。
本次修订需要重点关注的是违反保险资金运用相关规定可能承担的法律责任更重，违法违规成本大幅提高，合规责任加重。
在现行保险资金运用监管领域，缺少行政法规层级的规定，部分部门规章中仅规定了监管机构可以依法作出行政处罚，但未规定具体的处罚幅度。因此，过往监管机构对保险机构作出行政处罚时，主要以现行《保险法》作为处罚依据，在涉及保险资金运用的处罚中，运用较多的条款主要包括第一百零六条、第一百六十四条、第一百七十条、第一百七十一条。
根据《<中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）>起草说明》，本次修订的主要目的之一就是提高违法违规成本。落实严监管强监管要求，坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，提高违法成本，切实扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。
本次修订，一方面在原有罚则的基础上提升了处罚的幅度，另一方面就部分具体违法违规行为增设了专门的罚则，其中审慎经营规则的专门罚则涉及的内容广泛，显著拓宽了法律责任的覆盖面。
简要对比见下表，供参考：
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