引言
2026年6月30日，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称《建工解释二》）正式施行，虽然条文数量不多，只有二十三条，但是因为涉及主体多，更改内容大，对工程建设及司法裁判影响深远，受到了社会广泛关注。其中，《建工解释二》第十三条首次对审计机关审计结果、财政评审结论与工程价款结算之间的关系，作出了集中规定。该条文是对建工领域长期“审计拖延付款”问题的正面回应。笔者试图梳理第十三条审计规定的规范内涵、制度演变及相关司法判例，期望对工程各主体更好地理解审计条款有所帮助。
一
最新法律规定
《建工解释二》第十三条规定：发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
上述第十三条具体分析如下：
首先，应当充分尊重双方的意思自治，即如果双方合同明确约定以审计或评审结果作为工程价款确定的依据，则应当尊重该约定。其次，如果合同中并未作出约定，合同一方（往往是发包人）主张以审计结果作为结算依据的，人民法院不予支持。换句话说，审计有约从约，无约不得临时主张。
其次，关于审计的期限。同样尊重约定，即“当事人有约定的，按照约定”，没有约定的，由法院行使自由裁量权，依据包含工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，最长不超过承包人提交竣工结算文件之日一年。
最后，审计结果在满足相应情形下，可以申请对工程造价进行鉴定：情形一是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具；情形二为承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符。该约定是对审计期限和审计结果的双重约束，旨在防止审计权力滥用，保障承包人合法权益，也可以理解为是承包人的救济路径。
二
工程审计结算规定的制度演变
《建工解释二》第十三条中的“审计”一词并非建工领域的新概念，早在上世纪末，“审计”就开始出现在各类规范性文件当中，一直到本次《建工解释二》第十三条再次作出规定，回顾其发展脉络，会发现“审计”内涵及要求也紧随时代变化发展。
（一）早期审计结论的强势地位
宪法是根本大法，1982年通过的八二宪法，第九十一条就规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款被理解为我国审计制度的渊源。
1988年国务院通过《审计条例》，1994年第八届全国人大通过《审计法》，1991年审计署、国家计委、中国人民建设银行联合下发《基本建设项目竣工决算审计试行办法》，其中规定“新建、扩建的基本建设项目，按批准的设计文件所规定的内容建成，根据竣工验收办法符合竣工验收条件的，其竣工决算应经过审计机关进行审计。”，在此期间，工程建设项目竣工决算审计活动也逐步开展。
（二）全国人大法工委纠偏
2015年，针对各地地方性法规中出现的，以审计结果作为建设工程竣工结算依据的有关内容，中国建筑业协会向全国人大法工委提出《关于申请对“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，建议对地方性法规中的以审计结果作为政府投资项目竣工结算依据的规定进行审查。
随后，全国人大法工委于2017年2月做出（法工委函[2017]2号）研究意见，载明“审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据。地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据，实质上是以审计决定改变建设工程合同，扩大了审计决定的法律效力范围”，“地方性法规强制要求以审计结果作为合同双方竣工结算依据，将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，限制了施工企业正当的合同权利，缺乏上位法依据，超越了地方立法权”，“根据宪法、立法法的规定，地方性法规不得与法律相抵触，不得超越地方立法权限。为维护国家法制统一，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。”
目前，包括《江苏省审计条例》《浙江省审计条例》等大量审计地方性法规，均已失效或被修改。
（三）从模糊到清晰的立法司法立场
首先，2001年4月最高院回复河南高院请示，做出（[2001]民一他字第2号）关于双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律的电话答复，其中明确“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。
其次，《保障中小企业款项支付条例》（2025修订）第十二条规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。
最后，再到最新颁布施行的《建工解释二》第十三条。可以看到在此期间审计的立法司法立场发展，从地方法规的审计强制适用，到合同各方审计结算的自由约定，再到本次司法解释的系统规制，工程审计结算制度逐渐褪去较重的行政色彩，适应时代要求，更好满足中国特色社会主义市场经济发展要求。
三
相关司法判例与裁判规则
在《建工解释二》正式施行之前，各级法院已在大量案件中积累了丰富的裁判经验，这些判例所确立的规则与第十三条的精神高度契合。
（一）合同约定是审计结算的前提
最高人民法院在多个案件中强调，当双方合同明确约定以审计结论作为结算依据的前提下，才能将审计结论作为判决的依据。例如（2019）最高法民终1588号太平洋建设集团有限公司与淮南市重点工程建设管理局建设工程施工合同纠纷案、（2018）最高法民再185号深圳市奇信建设集团股份有限公司与绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷案、（2017）最高法民终912号重庆市圣奇建设（集团）有限公司与黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷案等。
（二）审计结论明显不实时可申请鉴定
实践中，如果双方在合同中明确约定以审计为准，但最终审计报告存在不真实、不客观的情形，法院不予采纳。同时经申请，法院可通过补充鉴定等方式对工程价款进行重新核算。例如(2021)最高法民申5161号中航天重庆公司与中建七局二公司建设工程施工合同纠纷案。
（三）发包人怠于启动审计程序的后果
在发包人怠于启动审计程序的情形下，可以认定付款条件已经成就，即法院可以按照法定程序选择鉴定机构，通过鉴定确定工程结算款，例如（2020）最高法民终106号中建一局与沈阳祺越市政工程有限公司等建设工程施工合同纠纷案、（2019）最高法民再56号湖南紫都城镇建设开发有限公司与湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷案、（2018）最高法民终258号盘锦辽东湾新区管理委员会与沈阳北方建设股份有限公司建设工程施工合同纠纷案等，上述裁判思路与《建工解释二》第十三条“合理期限内未出具审计结果则可申请鉴定”的规则一脉相承。
（四）新规配套典型案例
《建工解释二》发布后，最高院同时发布了六件典型案例。其中案例四某建筑公司与某乡政府、某交通运输委建设工程施工合同纠纷案也明确，非因承包人原.因审计机关未出具审计报告，可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
四
对工程各主体的影响
（一）机遇与挑战并存的承包人
机遇方面：首先，因审计久拖不决导致的长期无法结算情形，可能得到改观。按照第十三条的解释，如果双方约定以审计结果作为结算依据的，应当予以尊重；同时对审计的期限做出规定，即有约定从约定，无约定的最长不超过一年。虽然审计期限“有约从约”，但按照后文“无约定最长不超过一年”的规定，应当理解为双方即使明确约定了审计期限也不宜过长，一年的时间很可能成为未来的一个判断基准予以参照，有待于司法实践的检验。需要注意的是，即使发包人利用优势地位可能将审计期限进行较长的，例如两三年的约定，而且在诉讼中也得到了法院的支持。但是对承包人而言，再长的时间毕竟也是确定的，是可期待的，比发包人简单的一句“等审计结果”更能抚慰承包人心。其次，即使双方约定了依据审计结果结算，当有证据证明审计结果与合同约定明显不符时，承包人仍然可以申请以司法鉴定方式确定。
挑战方面：首先是双方未约定审计期限情形下一年期的起算，是以承包人提交竣工结算文件之日起算，要求承包人及时做好竣工结算材料的整理提交，同时做好提交材料的记录，明确起算时间，强化时效意识。
（二）约束与规范的发包人
承包人的机遇与挑战就发包人而言，可以理解为是对其的约束和规范，二者一体两面。首先，除承发包双方约定审计期限的，发包人不得仅以审计尚未结束为由拖延付款结算；其次，审计需要明确约定，包括审计期限和程序，合同未约定事后主张以审计结算的，可能不能获得支持。
（三）审慎履行责任的审计/评审机构
当审计结论作为最终的结算结果被认可时，就要求审计机构出具的审计报告面临更高更严格的审查标准，包括结论正确与否，程序是否合法合规，审计依据是否充分等，让审计结果经得起检验，避免审计结果被推翻后，案件进入可能长时间的鉴定，久拖不决。
五
回顾与展望
《建工解释二》第十三条的出台，进一步淡化了工程审计结算的行政色彩，以承发包双方意思自治的约定作为审计结算的基础，以未约定时限条件下的最长一年作为审计的最长期限，同时对不合理审计结果保留了救济权利。既是对长期以来建筑市场“以审计拖延付款”痛点回应，也是对公共财政资金管理与市场主体权益保护之间关系的平衡。对于工程各主体而言，理解并善用第十三条的规则，是在新规环境下维护自身权益、防范法律风险的关键。在日后的工程建设实践活动中，无论是承包人的主动维权，还是发包人的合规管理，都应当以第十三条为基准，构建更加规范、高效的工程结算管理体系，持续推动建设工程高质量发展。
作者名片
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撰稿：高蕴哲
审核：高婷 石浩 陈倩倩 薛娇
编辑：李沛源
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