专家专论｜刑行界分视野下涉农药走私案件的司法认定

刑行界分视野下涉农药走私案件的

司法认定

2024年7月5日，某公司以一般贸易方式申报出口一批农药，申报出口的农药为阿维菌素悬浮剂、吡唑醚菌酯悬浮剂、丙环唑乳油、戊唑醇水分散粒剂、氟环唑悬浮剂等5种，该公司亦提供了上述5种农药的“农药进出口通知单”（海关监管代码：S）供货物通关。口岸监管人员实地查验后发现该批货物中夹藏大量未申报农药，且部分已申报农药系虚假申报，实际装填农药与申报农药并不相符。经核对，未如实申报农药多达12种，涉案金额达80余万。经海关归类认定，涉案12种农药在进出口环节均需提供“农药进出口通知单”，海关凭单放行，该公司无法提供上述农药进出口通知单。

2021年12月24日农业农村部及海关总署联合发布的第416号公告（以下简称“第416号公告”）规定，农药进出口实行名录管理，《进出口农药管理名录》（以下简称《名录》）由农业农村部和海关总署共同制定，列入名录管理的农药达1200余种，企业在进出口名录管理农药时需向农业农村部农药检定所申领“农药进出口通知单”（以下简称“通知单”），海关凭单放行。关于名录上列明的农药是否属于限制进出口货物，以及该公司是否构成走私国家禁止进出口的物品罪，存在三种分歧意见。

第一种意见认为名录列明农药均系限制进出口货物，该公司构成走私国家禁止进出口的货物罪，应予刑事处罚。理由是“农药进出口通知单”（海关监管代码：S）是国家农业主管部门依据《农药管理条例》对进出口农药实施管理的进出口许可证件，也是海关验放该类货物的重要依据。无此通知单不允许进出口农药，该公司以伪报、瞒报的方式在农药出口环节逃避许可证管理，应以走私国家禁止进出口的货物罪定罪处罚。

第二种意见认为名录列明农药并非限制进出口货物，该公司不构成走私国家禁止进出口货物罪，但可由海关给予行政处罚。首先，商务部作为全国对外贸易主管部门，其发布的禁止或限制进出口货物目录中并未将所有农药列入其中；其次，并无其他法律或行政法规将农药列为限制进出口货物，仅由海关会同主管部门根据管理需要划定的限制进出口货物种类不一定科学、准确，也缺乏法律法规依据。在上位法无明确规定或授权情况下，“第416号公告”作为国务院组成部门发布的规范性文件无权设立行政许可。该公司的无“通知单”走私行为仅属于违反海关监管秩序的申报不实行为，可给予行政处罚。

第三种意见认为名录所列农药是否属于限制出口货物不可一概而论，对于同时列入《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》（以下简称《鹿特丹公约》）列管，且进口国未做出同意进口声明的农药属于限制进出口货物，反之则不属于。本案中涉案的12种农药均属于国内常见农药，未被《鹿特丹公约》列管，该公司不构成走私禁止进出口的货物罪。根据《海关行政处罚裁量基准（一）》第8条的规定，该行为属于“影响国家许可证件管理，但是没有影响国家有关进出境的限制性管理的”行为，可由海关给予行政处罚。

本文同意第三种意见，涉案农药不属于限制出口货物，该公司不构成走私国家禁止进出口的货物罪。本案定性关键是如何界定刑法意义上的“禁止或限制进出口货物”（以下简称“禁限进出口货物”），以及如何评判“农药进出口通知单”在进出口环节的作用。

（一）禁限进出口货物的

        类型划分及其设立依据

走私禁止进出口的货物罪属于典型的行政犯，“禁限进出口货物”的涵盖范围应依照前置法做出合理界定。根据《对外贸易法》第20条的规定，国务院对外贸易主管部门会同其他部门制定、调整并发布禁止或者限制进出口的货物目录，或经国务院批准，可就特定货物、技术的进出口作出临时禁限决定。同时，《对外贸易法》第26条规定，对文物和野生动物、植物及其制品等，其他法律、行政法规有禁止或者限制进出口规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。由此可见，国家对于禁限进出口货物实行“双轨规制”的方法，一是由商务部列管目录进行规制，二是由其他法律、行政法规进行规制，具体可划分为以下五类。

    一是由商务部主导制定的禁限进出口货物目录。如陆续发布的8批《禁止出口货物目录》和9批《禁止进口货物目录》，列入该目录的货物属于禁止进出口的货物。另如商务部、海关总署每年度更新的《出口许可证管理货物目录》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，列入该目录的货物属于限制进出口货物，需向商务部申领“出口许可证”（海关监管代码：4）或“两用物项和技术出口许可证”（海关监管代码：3）才可出口。

二是由商务部参与制定的禁限进出口货物目录。如生态环境部、商务部、海关总署2023年发布的《中国严格限制的有毒化学品名录》，凡进口或出口名录所列有毒化学品的，均应向生态环境部申请办理有毒化学品环境管理放行通知单（海关监管代码：X），海关凭此单放行。

三是由其他法律规定禁限进出口的货物。如《野生动物保护法》对国家重点保护野生动物及其制品的限制出口规定，再如《药品管理法》对麻精药品的限制进出口规定，进出口上述货物均需向行业主管部门提出申请并向海关出示许可证件，如国家濒危物种进出口管理办公室出具的“濒危物种允许出口证明书”（海关监管代码：E），以及国家药品监督管理局出具的“麻醉药品精神药物进出口准许证”（海关监管代码：I）。

四是由其他行政法规规定禁限进出口的货物。如《古生物化石保护条例》对古生物化石的限制出境规定，再如《民用爆炸物品安全管理条例》对民用爆炸物品的限制进出口规定，进出口上述货物均需向行业主管部门提出申请并向海关出示许可证件，如国土资源主管部门出具的“古生物化石出境批件”（海关监管代码：z），以及工信部出具的“民用爆炸物品进出口审批单”（海关监管代码：k）。

五是由国务院决定保留的行政审批项目规定的禁限进出口货物。2004年6月29日，国务院发布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，对法律、行政法规以外的规范性文件设定的部分行政审批事项决定予以保留并设定行政许可，共计500项。该决定亦可以成为禁限进出口货物的设立依据，如该决定第216项将黄金及其制品进出口审批权授予中国人民银行，由人民银行根据宏观经济需求调控黄金及其制品的进出口数量，海关凭人民银行出具的“黄金及黄金制品进出口准许证”（海关监管代码：J）放行。

本案中的啶虫脒、多杀霉素、百菌清等12种农药均属于国内常见农药，未被列入商务部发布的《禁止进（出）口货物目录》中，亦未被其他法律、行政法规或者国务院决定限制进出口。仅以“第416号公告”做出的名录管理规定而将其认定为限制出口货物面临着上位法依据不足的问题。

（二）农药进出口通知单的

        行政确认作用

前述第一种观点，以第416号公告创设了“农药进出口通知单”这一海关核验证件来推认《名录》所列农药均属于限制进出口货物，不符合行政许可法的规定。而前述第二种观点，仅考虑了国内法律及行政法规对农药的限制进出口措施，忽略了我国作为缔约国的国际公约对农药进出口的限制性规定，不符合《鹿特丹公约》的监管要求。对于“农药进出口通知单”的作用认定，需从国内法规和国际公约两方面进行考量。

根据《农药管理条例》的规定，我国对农药的研制、生产、经营采取全链条许可模式，农药生产企业需申领农药登记证、生产许可证，农药经营企业需申领经营许可证。一瓶合格农药从生产厂家流转到经销企业再流转到消费者手中，至少要经过三次行政许可。而在农药进出口环节，企业在申领“农药进出口通知单”时，需同时提供农药登记证、农药生产许可证、农药经营许可证，若证件齐备，则农业主管部门审核后发放“通知单”，海关结合其他进出口证照材料凭单放行。由此可见，针对《名录》管理的农药而言，相关部门是通过“农药进出口通知单”这一抓手来核验进出口农药是否系“合法登记生产”，通知单本身并无限制进出口的许可作用，而是一种“行政确认”。

《鹿特丹公约》是联合国环境规划署和粮农组织于1998年制定的国际协定，旨在通过国际贸易中的信息共享和决策协作机制，保护人类健康和环境免受某些危险化学品和农药的潜在有害影响。经全国人大常委会批准，我国于2005年6月20日正式履行该公约。公约以附件形式列管了包括甲草胺、艾氏剂、杀虫脒在内的30余种农药产品，针对列管范围内的农药，公约要求各缔约国向秘书处做出明确回复，表明其是否允许进口该种农药。各缔约国在出口列管范围内的农药时必须履行“事先知情同意程序”，即由出口国事先审查进口国对某一列管农药是否同意进口，若同意则可以出口，若不同意则禁止出口。因此，相比于名录管理的农药，《鹿特丹公约》列管农药的进出口要求更加复杂，除需确认该农药系“合法登记生产”外，还需确认该农药已被“进口国同意进口”。对于《鹿特丹公约》列管农药，农业主管部门会在企业申请“农药进出口通知单”后核查进口国是否同意进口，若进口国同意则发放“农药进出口通知单”，若不同意则拒绝发放。可见，针对《鹿特丹公约》列管的农药，“农药进出口通知单”亦是一种“行政确认”，即以进出口通知单为“载体”向海关证明某一列管农药已具备允许进出口所必要的生产经营资质且被进口国允许进口。“通知单”本身并非对外贸易法意义上的行政许可证明材料。

（三）涉农药走私案件的类型化认定思路

在明确部门规范性文件无权设立行政许可，且“农药进出口通知单”仅起到行政确认作用后，不能因欠缺“农药进出口通知单”这一形式要件而径直认定涉案农药属于禁限进出口货物，而应结合前置法的禁限规定对涉案农药的贸易属性做出合理判断，具体可分为以下几类。

商务部作为全国对外贸易主管部门，可以制定目录的方式对货物的贸易属性做出禁限规定。目前已陆续发布的8批《禁止出口货物目录》和9批《禁止进口货物目录》（绝大部分现行有效）中，已经涵盖了艾氏剂、六氯苯等20余种高毒性、难降解的农药，故此类农药的贸易属性应直接认定为禁止进出口货物。而本案中的啶虫脒、多杀霉素、百菌清等12种农药均不在此列管范围内，故不能直接认定为禁止出口货物。

《对外贸易法》第18条规定，基于我国缔结或参加的国际条约，国家可以采取必要措施禁止或限制有关货物进出口。因列入《鹿特丹公约》监管的30余种农药均需得到缔约国同意才可进出口，故其在贸易属性上应界定为限制进出口货物，未经进口国同意走私此类农药构成走私禁止进出口的货物罪，这既是落实对外贸易法的监管要求，也是我国作为负责任大国所必须履行的国际法义务。本案中的12种农药均不属于《鹿特丹公约》列管农药，故不能认定为限制出口货物。另外应明确，即便行为人无“通知单”走私《鹿特丹公约》列管农药，也应实质性考察无“通知单”的具体原因，在进口国允许进口但行为人怠于履行申领义务时，仍属于未如实申报的行政违法行为而非走私国家禁止进出口的货物罪。

承前所述，《农药管理条例》作为国务院发布的行政法规，有权设定禁限进出口货物。在进口环节，《农药管理条例》第29条明确规定“禁止进口未取得农药登记证的农药”，故未在国内合法登记的外国农药属于禁止进口货物。而本案中的涉案农药均系国内厂家合法生产，且走私行为发生在出口环节而非进口环节。退一步讲，因《农药管理条例》未对未经合法登记生产的农药做出禁止出口规定，故在出口环节，即便是未经合法登记生产的农药，也难以被认定为禁止出口货物。当然，这并非因为《农药管理条例》重视进口管制而轻纵出口管制，而是源头管控、精准治理的必然要求。针对未经合法登记生产的农药，其流入我国的第一关是“报关进口”，故在进口时以走私类犯罪予以规制，可将其拒之国门之外；而其流出我国的第一关是“生产经营”，故在出口前以非法经营罪，生产、销售伪劣产品罪，生产、销售伪劣农药罪等犯罪予以规制，可以“打早打小”防止其进入报关出口环节。

综上，在行为人无“通知单”走私农药案件中，仅下列情形构成走私禁止进出口的货物罪，一是涉案农药属于《禁止进口货物目录》或《禁止出口货物目录》列管的农药；二是涉案农药被《鹿特丹公约》列管且进口国未同意进口；三是走私未在我国合法登记的农药入境。本案中涉案的12种农药均不属于上述情形，故不构成走私国家禁止进出口的货物罪。走私国家禁止进出口的货物罪属于典型的行政犯，海关监管所涉证明文件体系庞杂、属性各异。检察机关不应止步于“有证”或者“无证”的形式审查，而应依据前置法规定，实质判断各类证件的法律属性，是限制贸易准入的行政许可证件，还是确保质量达标的行政确认证件，避免将行政违法不当升格为刑事犯罪。

来源：《中国检察官》杂志2026年7月（经典案例版）

作者：杨帆（云南省检察业务专家、云南省人民检察第四检察部副主任、三级高级检察官）、牛家法（云南省西双版纳州人民检察院第三检察部主任、四级高级检察官）、凌浩洋（云南省西双版纳州人民检察院第三检察部四级检察官助理）

编辑：周思沛（香港城市大学研究生实习生）

私职刑辩团队是国内首个专注于走私犯罪与企业职务犯罪刑事辩护的专业团队，致力于提供走私犯罪辩护与企业职务犯罪辩护、刑事控告实务。团队所代理辩护的三宗特大走私犯罪案件分别入选2021年、2022年、2024年“海关总署打击走私十大典型案例”。