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01
改革背景
2019年6月12日，国务院常务会议提出“继续简化一体化通关流程，实施进口概要申报、完整申报‘两步申报’通关模式改革，大幅压缩通关时间”。为落实国务院“放管服”改革要求，持续优化营商环境，在保留原有申报模式的基础上，海关总署决定实施以概要申报、完整申报为主要内容的进口货物“两步申报”通关模式，着力构建高效便捷、灵活开放的申报制度，为企业提供多元化的通关服务。
2019年7 月31日，海关总署发布2019年第127号《公告》，决定自2019年8月24日起在部分海关开展进口货物“两步申报”改革试点。
02
“两步申报”的法律定位
所谓海关申报，是指进出口货物的收发货人、受委托的报关企业，依照《中华人民共和国海关法》以及有关法律、行政法规和海关规章的要求，在规定的时间、地点，采用电子数据报关单或纸质报关单形式，向海关报告实际进出口货物的情况，并接受海关审核的行为。
“两步申报”不是“两次申报”，而是一个完整的“过程申报”，企业可以不必一次性填报完整，而是根据掌握的信息分两步填报，先完成一部分必要的信息，放行提货后，在规定时间内补充完成申报。也就是，企业仅凭提单的主要信息完成概要申报（第一步申报）并提离货物，在运输工具申报进境起14日内完成完整申报（第二步申报），补充提交满足税收征管、海关统计等所需要的相关信息和单证，按规定完成税款缴纳等流程。
从法律定位来讲，“两步申报”是“一次申报”，只有第二步申报即完整申报完成，才具有海关法上“申报”法律意义。也就是说，一般来说，第一步申报即使申报错误，也不能成为海关行政处罚的对象。因为申报尚未完成，不具有“申报不实”的海关法意义。
03
“两步申报”的走私风险
为免传授走私犯罪方法嫌疑，仅列提纲。
1、换货走私风险增加。
2、“空壳”公司走私风险增加。
3、涉证商品走私风险增加。
4、个人以企业名义走私风险增加。
04
“两步申报”的影响及反走私挑战
海关进口货运现场案件查发率将巨幅降低
传统通关模式下，企业一次申报完成即具有了完整的法律意义，只要实际进口货物与详细的货物申报信息不符，符合立案最低限额要求，基本上都能立案查处。“两步申报”模式下，第一步申报在法律意义上说，还不具备完整申报的法律意义，也就是说海关货运现场根据概要申报进行要素查验，除非报A进B这种严重的伪报行为，可以说很难查发案件；即使查发，也很难立案查处，只能作修改或撤销报关单处理，或者要求企业在后续完整申报时如实申报。
海关违规案件数量将巨幅降低
根据笔者从事海关行政执法十多年经验观察，以及近几年海关行政案件数据分析，海关口岸行政违规案件高发、频发，全国海关每年查发案件都在1万件以上，占比也高达99%以上，且集中在《海关行政处罚实施条例》第十五条的适用。“两步申报”模式下，企业在概要申报时无需向海关申报商品规格型号，而同一品名下不同规格型号的商品价格、适用税率可能差异非常大。同时，概要申报的项目只要求6位商品编码申报，可以说口岸货运现场查发归类错误违规案件可能不再存在，客观上使得海关口岸现场案件查发率将大幅降低、案件绝对数量也将巨幅下降。
承运人法律责任空前加大
“两步申报”模式下，舱单传输义务人在规定时限内通过国际贸易“单一窗口”或“互联网+海关”一体化办事平台向海关传输舱单数据。那么，承运人舱单数据的准确性和完整性，对于进口货物收货人和海关而言，都具有重要意义。尤其是在因舱单数据传输错误，如何在舱单传输人和收货人间确定和区分法律责任，都将面临法律和实践难题。
传统通关模式下，承运人数据传输错误，都是依据《条例》第二十二条（四）项处警告或5万元以下罚款。也就是说，此时承运人舱单传输法律义务仅对海关负责，舱单传输项目与报关单申报项目不符，承运人对收货人并不负任何法律责任。“两步申报”模式下，收货人根据提单信息概要申报发生申报错误，责任如何界定？这是将会遇到的一个问题。更进一步，从走私风险控制角度而言，也存在巨大的走私风险漏洞和隐患。
一般贸易稽查将面临极大挑战
在“两步申报”模式下，如果进口货物未被重大税收风险参数布控命中，那么收货人收到允许货物提离信息后即可办理货物提离手续。货物提离后到完整申报前，对于不法企业而言，具有充分的时间和空间条件在海关进行单证验核或稽查前，对实际进口货物进行替换，以应付海关后续稽查。
海关走私犯罪案件侦办取证难度将加大
对于不法企业而言，货物提离现场到完整申报的宽裕时间内，完全可以在第一时间内完成违法处理，以应付海关稽查。（鉴于有传授走私犯罪方法的嫌疑，此处省略200字。）
海关缉私情报与风险控制压力将空前提高
“两步申报”模式的重要的前提是企业信用通关，海关监管风险防控全面、精准、有效。过去以现场查验为主、后续稽查为辅的监管方式，将严重落后于“两步申报”模式下的监管要求。风险和情报部门以紧盯现场货物的经营思路，也将远远跟不上现实的发展变化。未来，查验现场的监管压力将大大降低，风险和情报部门的压力将空前提高。
进出口“空壳”公司可能将增多
（鉴于有传授走私犯罪方法的嫌疑，此处省略200字。）
海关缉私力量优化配置及专业化要求将更加突出
“两步申报”模式下，口岸海关查发走私违规案件将面临更加复杂、困难的局面，也将面临更大的执法风险。可以预料，口岸现场案件将大幅减少，后续监管案件将大幅提升。同时，“见货”取证到“无货”或者“替换货”取证，对走私、违规案件的办理专业化要求提出了挑战，以往那种海关行政处罚模式化、流程化办理模式将难以胜任，行政复议、诉讼风险将增加。
05
给企业的相关建议
1
企业申报时间更充裕，申报应当更准确
“两步申报”提供的完整申报环节，使企业有了更充足的时间去获取货物信息，可以更加准确地完成申报，企业漏报、错报等情形应该完全避免。与传统“见单不见货”申报模式不同，如果在“两步申报”模式下出现漏报、错报情形再以发错货理由向海关解释，将失去解释说服力。
2
企业应当建立真实、完整、可追溯的进口货物出入库制度
在“两步申报”通关模式下进口企业完成“第一步申报”即可从海关监管现场提离货物，而且企业可以在自运输工具申报进境之日起14日内才完成完整申报。对于有的企业来讲，作为原料的进口货物也许在14天时间内都已经生产成成品出口了。
3
企业应当加强整体贸易合规建设
“两步申报”在提高通关效率，降低企业成本方面作用明显，但是对企业在加强自身风险防控能力上也提出了更高要求。
06
海关编码知识链接
海关编码即HS编码，为编码协调制度的简称，其全称为《商品名称及编码协调制度的国际公约》（International Convention for Harmonized Commodity Description and Coding System），简称协调制度（Harmonized System，缩写为HS）。该制度采用六位编码，第一、二位数码代表“章”，第三、四位数码代表“目”（Heading），第五、六位数码代表“子目”（Subheading），适用于税则、统计、生产、运输、贸易管制、检验检疫等多方面。
HS于1988年1月1日正式开始实施，每4年修订1次。世界上已有200多个国家使用HS，全球贸易总量98%以上的货物都是以HS分类的。从1992年1月1日起，我国进出口税则采用世界海关组织《商品名称及编码协调制度》（简称HS）。我国目前使用的HS编码，一共10位，其中前面8位称为主码，后两位称为附加码，它是在HS分类原则和方法基础上，根据我国进出口商品的实际情况延伸的两位编码。
王先友：
广东瑞霆律师事务所执行主任、专职律师、瑞霆走私罪与职务犯罪辩护研究中心主任、前海关缉私警察。
执业领域：
走私罪与职务犯罪刑事辩护、进出口企业及其高管刑事法律风险防控顾问、重特大海关行政处罚案件听证、复议、诉讼代理等。
邮箱：wang_xian_you@163.com
电话：13828731064
编辑：毛聂
国内首个专注于走私罪与职务犯罪刑事辩护的专业律师团队，致力于提供专业的走私与职务犯罪理论与实务研究、企业与个人刑事风险防范顾问、犯罪预防及刑事辩护法律服务。