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摘 要：本文在扩大内需与培育新质生产力的战略框架下，系统研究了我国新能源汽车产业的税收优惠政策。当前在销售端与使用端的税收减免有效降低了消费者购置与使用成本，刺激了市场需求；生产端的各项优惠则缓解了企业成本与现金流压力，激励了研发投入，共同驱动了产业规模与渗透率的快速提升。然而，现行政策面临财政负担加剧、精准性不足、有损税收公平及产业链支持不均衡等问题。为此，本文建议未来政策应从“普适性激励”转向“精准化支持”，具体包括：依据技术指标实施差异化的购置税优惠、适时适度恢复相关税种征收以维护税收中性、强化对研发环节的税收激励，并统筹优化产业链上下游的税收支持体系，以促进新能源汽车产业的高质量与可持续发展。
关键词：新能源汽车；税收政策；税收优惠；产业发展
一
研究背景
坚定实施扩大内需战略，培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进我国高质量发展、推进中国式现代化的战略决策。党的二十大报告明确提出，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平。
在这一过程中，汽车产业，尤其是新能源汽车产业的战略地位尤为关键。汽车产业是国民经济的重要支柱产业，发挥着稳增长的“压舱石”作用。新能源汽车是全球汽车产业转型升级、绿色发展的主要方向，是我国汽车产业高质量发展的战略选择。近年来，我国传统燃油车市场相对低迷，而同期我国的新能源汽车产业迅猛发展，是促进我国汽车产业不断发展的重要力量，也是拉动我国汽车消费不断增长的重要动能。
我国新能源汽车产业的高速发展，离不开政策的大力支持。当前，为了稳定新能源汽车产业的发展，新能源汽车仍享有多种优惠政策，如新能源汽车享受车辆购置税的减免，不同地区通过投放消费券以及刺激置换需求的方式为其提供利好，同时新能源汽车还能享受牌照办理、免于限行等方面的利好。随着新能源汽车产业的不断发展和完善，针对新能源汽车产业的优惠政策——尤其是当前存在的各种税收优惠——是否应当延续、未来如何优化，是十分重要的政策问题。
二
对新能源汽车税收优惠政策的理论分析
（一）税收调节内需的一般性理论
税收优惠政策是积极财政政策的重要组成部分，对提振经济、扩大内需具有明显的促进作用。税收优惠既是需求管理的重要手段，也是促进产业结构升级的重要工具，对于提振经济具有重要作用。
在我国以间接税为主体的税收收入格局下，大量减税政策都是从供给端发力，主要从降成本和提高生产效率两方面刺激增长。其中，针对要素的税收优惠能够降低企业的要素使用成本，使得企业能够更充分地调动生产要素，激发企业活力，扩大企业生产。针对研发投入的税收优惠旨在促进企业创新，从而有助于推进技术革新、提高生产效率。除此之外，随着产业链条的不断完善，税收优惠不仅能够直接刺激受益产业的增长，还能通过投入产出关联对上下游产业产生溢出效应（曾艺等，2023）。
在需求端，税收优惠也能够从两方面为扩大内需助力：一方面，税收优惠对居民和企业收入具有直接影响，税收优惠既可以直接提高居民的可支配收入，也可以通过提高企业收入间接增加居民收入，从而扩大企业投资和居民消费，促进总需求的提高（彭飞等，2022）；另一方面，有些税收优惠能够直接降低购买环节的税负，因此能够直接降低购置成本，给消费者带来实惠，刺激消费需求。
税收优惠不仅能通过直接刺激消费、投资和产出的方式在总量上为经济增长作出贡献，还能长期助力产业升级，促进产业结构的优化。我国目前的减税政策主要强调结构性减税，提高政策的精准性和针对性，从而重点支持科技创新和制造业的发展。
综上所述，利用好税收优惠，不仅能从供需两方面扩张经济总量，拉动经济增长，还能进一步实现需求牵引供给、供给创造需求的正向循环，从而实现供需双方更高水平的动态平衡，为高质量发展提供动能。
（二）税收优惠扶持产业发展的理论分析
税收优惠不仅是一般意义上扩大内需、促进经济增长的重要手段，也是常用的产业扶持手段（付明卫等，2015）。在理论分析中，支持产业扶持政策的研究主要提出了以下理论。
其一，产业政策可以解决市场失灵问题。在产业发展的过程中，主要存在两个因素会导致市场失灵：一是，在新兴产业的发展初期，产业发展前景的不确定性较大，投入成本较高，且企业在发展初期规模较小，通常面临融资约束。因此，需要产业政策对新兴产业进行扶持，使其能够在发展初期的市场竞争中生存下来，不断壮大。二是，产业发展中可能存在外部性，因此就需要政府干预以达到社会最优水平。
其二，战略性产业需要产业政策的支持。战略性产业是引领国家未来发展的重要决定性力量，对我国形成新的竞争优势和实现跨越发展至关重要。战略性产业关系到国家安全、国民经济命脉、重大公共利益。因此，基于国家战略安全考虑，需要政策予以重点支持（尹振东和吕冰洋，2022；郭凯明和龚六堂，2023）。
三
新能源汽车产业的发展现状和未来趋势
（一）发展现状
1. 新能源汽车产业的整体发展情况
（1）国内新能源汽车的产量与市场渗透率
在2011年之后，我国汽车产业走上了发展新能源汽车的历程。我国新能源汽车生产从2014年的8.37万辆提升至2023年的955万辆，实现了规模上天翻地覆的飞跃（见图1）。
图1 历年新能源汽车产量（万辆）
数据来源：CEIC数据库。
随着新能源汽车产业的高速发展，新能源汽车出口数量也不断攀升。从2021—2023年，新能源汽车出口数量呈现出飞速增长的态势。新能源汽车在汽车出口中的比例也不断攀升，反映出新能源汽车已经成为了我国对外出口非常重要的一环（见图2）。
图2 新能源汽车出口数量及其占汽车出口比例
数据来源：中国汽车工业协会、历年全国年度统计公报。
2. 新能源汽车产业的地区发展情况
分地区来看，华东地区在浙江省、江苏省、上海市等多个新能源使用重点地区的拉动下，2022年新能源汽车占比超过四成；华南地区新能源汽车占比接近两成；华中、华北、西南各略超一成；西北和东北则发展缓慢（见图3）。在渗透率方面，新能源汽车推广政策、消费能力、气候环境是影响新能源汽车渗透率最主要的因素，华南和华东的新能源汽车渗透率普遍高于北方地区（见图4）。
图3 2022年各省份新能源乘用车上险量（万辆）
数据来源：中商产业研究院整理。
图4 2022年各省份新能源汽车渗透率（%）
数据来源：第一财经相关报告“中国各省市新能源车渗透率大比拼，这两个省份竟然排进前三”（yicai.com）。
3. 新能源汽车配套产业的发展情况
（1）新能源汽车与上游产业的关联
新能源汽车上游产业集中，主要为矿产资源的开发产业以及电池产业。在新能源汽车的成本组成中，动力电池、电机、电控是成本最高的零部件，而在动力电池中，原材料成本又占据最主要的部分。正因如此，上游原材料价格的波动对新能源汽车的价格有直接的影响。新能源汽车上游产业表现为两个特征：供货来源地分散且多不与制造企业处在同一地区、上游单一企业供货来源较为集中。这意味着新能源汽车与上游产业尚未实现产业集群式发展，仍有待进一步的整合优化。
（2）新能源汽车与下游产业的关联
新能源汽车的下游产业主要分为新能源汽车本身的售后服务和以充电桩为主的配套设施。其中，新能源汽车的售后服务体系尚不完善，主要表现为维修网点少、新能源汽车配件贵、维修工时贵，造车新势力无法长期独立覆盖所有的相关成本等。除此之外，高集成、智能化、电动化使新能源汽车的维保对于技师维修技术有了更高的要求，传统的人员技能培训已经无法满足新的发展需求，新能源汽车维修人才短缺导致提供更专业售后市场服务的供需缺口更加严重。
在充电桩建设方面，截至2022年年底，我国已建充电基础设施能够基本适应新能源汽车的快速发展形势。但是充电桩建设呈现出明显的地域差异，东北地区、西北地区充电桩数量较少，四线及以下城市和农村的充电桩建设仍有待进一步完善。
（二）新能源汽车的未来发展趋势
1. 新能源汽车的产业结构发展趋势
新能源汽车产业未来的发展主要表现为两条主线：其一是新能源汽车企业之间的相互竞争，其二是新能源汽车产业的协调整合。在当下，新能源汽车产业市场竞争格局尚不明晰，大量处于竞争中的新兴造车企业尽管已经具备了一定的品牌效应，但企业本身尚处于亏损状态，仍面临不小的价格和研发压力，致使在行业发展中呈现出“增收不增利”的情况。随着未来新能源汽车竞争格局的逐渐明晰，新能源汽车企业的绩效可能会得到进一步改善。
目前新能源汽车在上游产业整合以及协调发展方面仍存在较大的进步空间。后续新能源汽车产业的发展，应当进一步整合产业链，充分释放产业链的资源使用效率，从而降低新能源汽车的成本。在产业下游，新能源汽车产业的进一步发展有赖于地方政府对基础设施的不断完善，以及新能源汽车相关服务产业的规范化发展。
2. 新能源汽车的技术发展趋势
新能源汽车产业发展的背后是新能源汽车技术的不断进步，新能源汽车未来能否进一步提高市场渗透率，也取决于新能源汽车能否更好地满足消费者的需求，甚至创造新的消费需求。
在功能性上，新能源汽车已经取得了长足的进步，但仍存在上升空间。首先，新能源汽车在泛用性上仍有待提高。如若新能源汽车未来的技术进步能够提高其在复杂天气和地理环境下的适用性，那么新能源汽车在国内市场的份额将会进一步提高。其次，新能源汽车在未来应当进一步提高自身的安全性，让消费者放心。
具体而言，当前新能源汽车技术进步主要体现在以下三个方面。
第一，动力电池技术持续迭代升级，能量密度与安全性显著提升。磷酸铁锂电池凭借成本优势和安全性改善，已成为市场绝对主流，技术创新正迅速缩小磷酸铁锂与三元电池在能量密度上的差距。同时，硅负极技术开始批量应用，固态电池也已进入小规模产业化试水阶段。快充技术同样取得突破性进展，充电时间持续缩短。
第二，智能驾驶技术从高端配置走向“全民普惠”，成为新能源汽车竞争的核心赛道。工业和信息化部数据显示，2025年前三季度，具备组合驾驶辅助功能（L2级）的乘用车新车销量同比增长21.2%，渗透率达64%，每售出10辆新车便有超过6辆具备智能泊车、自适应巡航、车道保持等基础智驾能力。
第三，充电基础设施网络加速完善，超充技术缓解消费者“续航焦虑”。截至2025年，全国充电基础设施已基本适应新能源汽车的快速发展形势，以深圳市、重庆市为代表的城市积极推进“超充之城”建设，单枪功率480千瓦及以上的液冷超充技术已进入应用阶段。同时，车网互动技术开始试点应用，新能源汽车在电化学储能体系中的重要作用日益凸显，推动光储充一体站等新型补能模式发展。
除此之外，新能源汽车也在创造有别于传统燃油车的新消费特色。新能源汽车所独有的自动化驾驶技术，是其相对于传统燃油车所特有的竞争力。自动化驾驶技术是新能源汽车未来发展的趋势，也是新能源汽车进一步提升市场份额的卖点所在，这一技术的发展水平会直接影响未来的发展趋势。
四
新能源汽车税收优惠政策的效果
在新能源汽车领域，中央和地方政府出台了一系列税收优惠政策扶持产业的发展（见表1）。在销售端，消费者购买新能源汽车能获得车辆购置税与汽车消费税的减免优惠；在使用端，纯电动乘用车无需缴纳车船税，同时由于无需使用燃油，因此也无需缴纳成品油消费税；在生产端，新能源汽车企业作为高新技术企业能够在企业所得税、增值税等方面享受一系列利好政策；在制造环节外，新能源汽车上游零部件环节也存在电池消费税免征、汽车零部件进口关税下调等一系列税收优惠政策。
表1 我国新能源汽车主要税收优惠政策梳理
数据来源：财政部、国家税务总局、工业和信息化部相关政策文件整理。
（一）微观作用机理
税收具有组织财政收入、引导资源配置、调节收入分配等基本职能，在调节经济中，税收不仅是总量工具，更是结构性工具，发挥引导资源配置职能，通过税收引导供给端和需求端协同发力，加快新旧增长动力转换。在供给侧，税制可以引导资源流向新质生产力领域，加快淘汰落后产能，推动科技创新，支持供给侧结构性改革。在需求侧，税制可以促进内需合理释放，推动培育完整内需体系，消除阻碍要素和商品在地区间顺畅流动的不合理的税收安排，促进全国统一大市场建设。
从需求侧看，新能源汽车税收优惠政策在促进产业发展上具有以下作用：一方面，车辆购置税的减免与汽车消费税的无需缴纳能够直接降低新能源汽车的购置成本，进而为消费者带来实惠，刺激消费需求，激发内需潜力；另一方面，使用新能源汽车无须缴纳车船税，也不涉及成品油消费税，因而使得新能源汽车在使用端也拥有相比于传统燃油车更低的使用成本，这同样能够扩大居民对新能源汽车的消费。
而在供给侧，企业所得税、增值税等税收优惠政策则直接惠及新能源汽车生产商，具有两大方面作用：第一是降低企业投入成本，提振企业投资和研发的积极性；第二是增加企业现金流，缓解企业融资难问题。具体到各项优惠政策而言，又可以分为四个方面：第一，增值税的加计抵减政策、上游零部件消费税与进口关税的税收优惠直接降低了新能源汽车的成本，激发企业扩大生产；第二，固定资产加速折旧、增值税留抵退税等政策则增加了企业生产经营活动现金流，促进了企业对生产要素的调用；第三，研发费用的加计扣除鼓励新能源车企这样的高技术企业进行更多研发活动，推进产品的革新升级；第四，企业所得税的减免与亏损结转年限的延长则直接让利于新能源车企，鼓励企业加大研发投入，扩大生产经营规模，实现产业升级。
与财政补贴相比，税收优惠的优势在于其公开透明性。由于纳税行为本身高度规范化，所有企业都需要遵守规定规范纳税，这之中涉及明确的法律法规和程序要求，因此与之紧密关联的税收优惠也均拥有明确的政策指引和公开的审核机制，有助于降低潜在的行政失灵风险，使其更为公正高效。当然，相比于税收优惠的间接性，财政补贴能够通过真金白银的形式，立即增强企业的现金流和投资能力，帮助企业在早期阶段解决资金短缺的问题，直接缓解企业的资金压力。不过，考虑到目前新能源汽车行业市场发育度已达较高水平，产业链供应链日益成熟完整，税收优惠无疑将在当前环境下具有更明显的优势，更宜作为当前支持新能源汽车产业发展的主要政策手段。
（二）宏观作用效果
新能源汽车税收优惠政策对我国新能源汽车蓬勃发展起到了重要助推作用。
第一，从数据上看，近十年来新能源汽车保持快速增长态势，2023年我国新能源汽车产销量分别达到了958.7万辆和949.5万辆（见图5）。自2014年新能源汽车车辆购置税免征、新能源汽车财政补贴全面铺开以来，新能源汽车产销量得到明显提升。尽管在2019年和2020年，由于财政补贴的退坡，新能源汽车产业的发展陷入阵痛转型期，但随着市场内部结构的调整完成、各个环节产业链的培育逐步成熟、新能源汽车产品的丰富与多元化，我国新能源汽车产业在近年迎来了高基数与高增长率并存的爆发式增长期，近三年来新能源汽车产销量年均增长率高达97%。
图5 中国新能源汽车产销量
数据来源：中国汽车工业协会。
第二，在一系列财税政策的支持下，我国汽车产业结构也已发生重大调整。2014年，我国新能源汽车市场占有率仅0.32%，随着新能源汽车免征车购税政策等财税政策的持续发力，2023年新能源汽车的市占率已达到31.6%（见图6）。一系列财税政策对推进我国交通能源战略转型、促进汽车行业高质量发展具有重要意义。另外，新能源汽车的出口也保持了迅猛增长的势头，其占汽车总出口数的比例从2019年的3.6%达到了2023年的24.5%，2023年新能源汽车累计出口120.3万辆。
第三，数量高速增长的背后也隐含着新能源汽车产品供给质量的不断攀升。目前，我国新能源汽车关键技术水平不断提高，三电等关键领域自主创新活跃，核心技术不断变迁，形成了产业集群、规模化发展。消费者对新能源汽车产品的认可度同样日益增长。从产品性能指标看，主流纯电动乘用车的续航里程已从早期的200～300公里普遍提升至500～700公里，有效缓解了消费者的里程焦虑。在安全性方面，车企不断提升车身结构安全与电池防护能力。这些变化表明，新能源汽车已从政策驱动下的“量的扩张”阶段，逐步转向技术进步支撑下的“质的提升”阶段。
图6 汽车产业结构
数据来源：中国汽车工业协会。
五
新能源汽车税收优惠政策存在的问题
（一）财政负担大
随着我国新能源汽车规模的不断扩大，已有税收优惠政策为政府带来了巨大的财政负担。例如，车辆购置税是国家交通基础设施建设的重要资金来源，然而，近年来随着新能源汽车市场占有率的明显提升，我国车辆购置税收入明显下降，这不利于我国交通基础设施建设事业的持续健康发展。类似地，汽车消费税、汽油消费税以及车船税同样是针对车辆征收的，其重要目的也都是筹集财政收入、支持道路的建设与养护。新能源汽车在这些税收政策中所享受的优惠使得税收政策筹集财政收入的功能弱化，同时也不利于交通基础设施建设支出。根据国家税务总局披露数据及自主测算，仅2023年，我国在新能源汽车领域销售端与使用端的税式支出总额已超过1 900亿元，其中在新能源汽车车辆购置税与车船税方面的免征额合计1 218亿元；新能源汽车消费税共优惠400亿元；成品油消费税中所涉及的税式优惠支出也不低于300亿元。未来随着新能源汽车的进一步普及，这些数字将继续提高。国家对新能源汽车的税收优惠若不进行调整，无疑将在未来持续地为政府带来巨大的财政负担。
（二）促进产业发展的精准度不高
税收优惠政策需因时因势而为，做好动态调整优化。在当前新能源汽车产业由政策驱动转向市场拉动、逐渐步入全面市场化拓展期的阶段，普适性的大规模税收优惠应逐步退出，财政资金的使用在这一阶段必须强调精准性，即需精准支持那些外部性最强的、有创新潜力的企业及其优质产品。然而，当前的税收政策精准度不高，税收优惠政策存在重数量、轻结构的导向，导致在支持效能上逐渐下降。第一，普适性的税收优惠使得低质量、自主创新少的新能源汽车产品获得了同样的优惠，这扭曲了竞争机制，不利于资源配置的优化与行业的优胜劣汰。第二，当前主要的税收优惠政策均聚焦于汽车销售阶段，车企往往过多关注产销量而忽视了核心技术研发的重要性。第三，当前的税收优惠政策对充电设施系统等下游基础设施建设以及对新能源汽车回收的关注度不足，不利于完整产业链的形成，有损产业的健康发展。
（三）税收优惠与其他优惠政策的衔接不畅
从政策体系看，当前我国扶持新能源汽车产业的政策工具箱中，除税收优惠外，主要包括以下几类政策。一是财政补贴政策，即由中央和地方财政直接向消费者购买新能源汽车或车企生产新能源汽车提供资金补助，该政策在产业发展初期发挥了关键作用，但补贴标准逐年退坡，2022年底已完全退出。二是“双积分”政策（《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》），通过建立油耗积分和新能源积分的市场化交易机制，以燃油汽车补贴新能源汽车的间接方式激励车企调整产品结构，该政策被认为是财政补贴退出后的主要接棒者。三是限行限购类政策，包括部分城市对燃油车实施限行、限购，同时给予新能源汽车免限行、免摇号或专用牌照等路权优惠，该类政策对新能源汽车销量的拉动作用最为直接。四是消费促进政策，如汽车下乡、以旧换新补贴、消费券投放等，旨在开拓农村市场和刺激置换需求。五是地方性产业扶持政策，包括土地价格减免、地方政府投资补贴、政府采购优先本地企业等招商引资措施。
上述政策与税收政策在作用机制和实施特征上存在显著差异。从政策属性看，税收优惠以法律法规为依据，具有高度的规范性和稳定性，政策调整需经过法定程序，企业和消费者可形成稳定预期；而财政补贴和消费促进政策的灵活性较高，但变动相对频繁，“双积分”政策则依赖市场化交易，价格波动较大。从政策层级看，车辆购置税、企业所得税等税收优惠政策由中央政府统一制定，在全国范围适用，有利于维护统一大市场；而财政补贴、限行政策、地方产业扶持政策主要由地方政府制定，导致不同地区的新能源车企面临差异化营商环境。从作用环节看，税收优惠同时作用于生产端和消费端，贯穿产业链上下游；财政补贴主要集中在消费端和初期生产端，“双积分”政策仅作用于生产端，限行限购政策则通过路权分配间接影响消费决策。从政策效果看，在已实施限行限购政策的城市中，车购税减免对销量的边际拉动作用明显弱于限行政策本身，两类政策效果存在重叠；而“双积分”政策与税收优惠在生产端的作用可形成互补，前者通过市场化交易引导企业调整产品结构，后者通过直接降低成本激励企业扩大生产和研发。总体而言，当前各类政策之间的衔接程度不高，中央政府税收政策与地方政府补贴、限行政策缺乏有效的协调统筹机制，政策效果的协同性有待加强。
为鼓励消费者购买新能源汽车，地方政府还制定了包括地方性财政补贴和取消新能源汽车限行政策约束等其他新能源汽车推广政策。然而，地方性财政补贴往往变动频繁，充满不确定性，还较为复杂烦琐，甚至较为隐蔽，使得消费者和企业难以做出长期规划和决策，并且全国性的车购税减免与地方性的财政补贴也使得不同地区的新能源车企面临着不同的营商环境，一定程度阻碍了全国统一大市场的形成。限行类推广政策自身对新能源汽车销量的促进作用巨大，在已经实施限行类推广政策的城市中，诸如车购税减免等优惠政策对新能源汽车销量的拉动作用将极为有限，财政资金的使用效益也将极低，中央政府制定的税收优惠政策与地方政府制定的限行类政策并未得到有效衔接，二者往往同时出现而未协调统筹，政策效果可能重叠抵消。
（四）税收公平性不高
新能源汽车购买与使用环节中所涉及的一系列税收优惠政策使得税收在调节收入分配方面的功能明显弱化，消费税的长期免征使得购买新能源汽车尤其是高端新能源汽车的中高收入阶层无需承担额外的成本，损失了这一缩小贫富差距、促进社会公平的重要政策工具。同时，一系列税收优惠政策也违背了税收的受益公平原则，例如车辆购置税、成品油消费税收入对于道路基础设施的建设与养护具有重要作用，从受益者的角度看，电动汽车使用者与燃油汽车使用者都应承担相应的费用，分担道路建设与养护的成本。然而目前的税制结构下，这些税收优惠使得电动汽车并未承担相应的道路养护费用，降低了税收公平性。
（五）进口与出海税收支持政策匮乏
目前，与新能源汽车相关的进口及出海税收支持政策相对较为匮乏，不利于我国新能源汽车企业竞争力的提升，阻碍了我国新能源汽车走向全球。进口方面，新能源汽车核心零部件及主要生产设备的进口环节关税及增值税政策还存在优化空间。出口方面，我国新能源汽车出口目前所面临的贸易壁垒日益增多，国际税收环境相对恶劣，在这样的严峻形势下，我国当前的税收支持政策已经不利于新能源车企顺利走出去，亟须开展进一步的国际税收协作，以构建友好的国际税收环境。
六
完善新能源汽车税收优惠政策的建议
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，是调节经济的重要杠杆，在推进高质量发展、塑造新质生产力中也理应发挥重要作用。遵循税收优惠的整体原则：适度性，平衡好财力可承受性与政策延续性；精准性，支持优质车企、推动自主创新；渐进性与动态性，税收优惠政策适时适度调整；公平性，缩小新能源汽车与燃油汽车的税收差异、发挥税收调节收入分配的作用；可操作性，税收政策实施成本低、易推行。本文建议，在新能源汽车普及度逐渐提高、与燃油车相比竞争力日益增强的今天，应逐步减少新能源汽车普适性的销售环节与使用环节的税收优惠，转而在生产端增加新能源车企研发环节的税收优惠，以鼓励其研发、培育产业优势、提高国际竞争力，并同时提高产业链上下游其他环节的税收优惠力度与补贴力度，以实现新能源汽车产业的高质量发展。此外，为创造更好的市场环境，对内，应破除各种形式的地方保护主义，实现新能源车企的公平竞争；对外，应推进国际税收协作，助力新能源车企走出去。具体而言，对完善新能源汽车税收优惠政策提出以下几个方面的政策建议。
（一）税收优惠政策更加差异化、精准化
着力实施促进新质生产力发展的税制改革，需精准识别并支持新能源汽车中真正的新质生产力，即行业中真正具有原始创新、颠覆性创新、自主创新的企业，让税收成为新质生产力发展的助推器，推动新能源汽车产业的发展。
一是建议仅给予续航里程高、技术标准优的车型车购税优惠。继续普适性地延续将带来巨额的税式支出，造成巨大的财政负担。建议2027年新能源汽车车辆购置税减半征收的政策到期后，不再实施普惠性的车辆购置税优惠政策，而是大幅提高新能源汽车产品享受车购税优惠所需的技术要求标准，根据车辆电池容量、电池系统质量能量密度、电动机功率、最高行驶速度、安全性能等关键参数进行分级，仅给予续航里程高、技术标准优、车辆性能强的车型车购税优惠。
二是研究对能量转化率低、全生命周期碳排放高的车型逐步开征消费税。对汽车消费税的免征在未来将导致税收收入加速流失，使得同为道路使用者的油车与电车负担完全不同的道路建设养护成本。此外，新一轮财税体制改革要求拓展地方的税源，考虑到将消费税改造成地方税是未来下放财力、财权的可能措施，应提前研究电动化普及后新汽车税收体系的构建。其中的关键是创新汽车消费税征税指标，设计能够将所有汽车纳入的新的计税依据。具体来讲，可将碳排放量作为新的征税标准，综合考虑车辆既定公里数的平均碳排放、全生命周期碳排放等数据，制定差异化的消费税税率。当然，这种调整涉及汽车消费税体系的整体改革，推行需要较长的时间周期。因此建议，在完全改变计税依据前，可先采取简易征收的方式，根据未来汽车市场结构的变化情况，先在2030年前后适时对新能源汽车统一开征1%的低消费税，增强民众对政策的适应度，稳定市场预期。
三是考虑恢复征收车船税。与汽车消费税类似，长期来看不对新能源汽车征收车船税同样将降低税收公平性，也将使得本就匮乏的地方税源进一步紧缺。因此，新能源汽车车船税也应与消费税同步，适时适度开征。对新能源汽车车船税的开征方式、开征试点、计税依据的设计等均可参考消费税的改革方式，统一推进。此外，成品油消费税也是导致新能源汽车与传统燃油车之间税收公平性弱化的重要因素。为了能够同样通过寓税于费的方式使新能源汽车负担道路养护成本，建议在未来根据新能源汽车的行驶里程额外按年征收一笔税金，税金标准与成品油消费税中所包含的公路养路费等六项收费保持一致。为了降低改革推行的阻力，可将这一税金纳入车船税之中，即新的车船税将由原有的年基准定额税额和与年行驶里程数相挂钩的计量税额组成。在实践中税收征管部门可与车企合作，通过数据联网实时上传等方式获取每辆新能源汽车的行驶里程数，并可同时出台配套措施杜绝里程数上报时“调表”的可能性，保证数据的准确性。
（二）加大对车企研发投入的税收支持
新能源汽车产业具有明显的正外部性，企业往往缺乏足够的自主创新驱动力，导致仅凭市场难以充分激励相关创新活动。随着市场规模的快速发展，应将重心从量的提升转变为质的优化，通过加大对新能源汽车研发投入的鼓励，在提高税式支出效益的同时推动产业的高质量发展。
一是考虑提高新能源车企的研发费用加计扣除比例。为进一步鼓励提升新能源汽车的研发效果，可给予新能源车企更高的研发投入加计扣除比例，在现有加计扣除的比例基础上再额外提高50%～100%，既有效激励车企加大研发投入，又不会对税收收入产生过大的减收效应，保证了财政资金的使用效益。
二是延长新能源车企所得税亏损递延年限。与大多数新兴产业一样，新能源汽车企业目前还普遍处于亏损状态。企业发生亏损，税法上允许在5年内以税前利润进行弥补（高新技术企业为10年），为鼓励新能源车企放心加大研发投入，实现长期发展，可适度延长新能源车企所得税亏损递延年限至10（15）年。这样，结合研发投入的加计扣除政策，即便企业暂时处于亏损当中，也大可放心加大研发投入，提高产品供给质量，因为更长的亏损递延年限保证了此时所享受的加计扣除优惠可以在亏损结转周期内兑现。这一措施对于稳定企业预期、提高企业信心、增加企业研发投入意义重大。
三是减少新能源车企购进资产折旧摊销年限。对于新能源汽车企业购进的资产，可在当前优惠政策的基础上进一步减少其折旧摊销年限，从而在长期内持续盘活企业现金流，以此鼓励企业加快核心技术的更新换代，推动产业创新。
四是进一步落实增值税留抵退税政策，以直接增加企业即期收入，缓解企业现金流压力。税务部门可借鉴软件和集成电路企业的发展经验，灵活地运用增值税即征即退、先征后返等优惠政策措施，以保障企业资金的运转，缓解企业在生产经营过程中的资金压力，增添企业底气，鼓励企业进行研发创新。同时，对于优质企业，可精准化地给予更高的增值税加计抵减比例，以此激励加大研发投入。
（三）协调产业链各环节税收优惠政策
首先，建议通过税收优惠鼓励芯片、锂电池等上游产业发展。一方面，应给予这些行业的企业减少购进资产折旧摊销年限、延长亏损递延年限、提高加计扣除比例等税收优惠；另一方面，考虑到锂电池产业的高技术性，可建立产学研合作机制，由政府牵头，整合企业界、高等院校及其他科研机构的力量，形成产学研联盟，协力攻破技术领域难题，提升产业技术创新能力，提高企业生产水平。
其次，加大下游配套产业税收优惠力度。下游配套设施一直是新能源汽车产业链的薄弱环节。具体而言，政府应制定充电桩、充电站等充电设施的总体规划，以消费者需求为导向，认真谋划充电设备的选址以及区域划分安排，通过政府引导基金、电价优惠等方式调动社会资源，鼓励更多的社会资金投向新能源汽车产业基础设施建设领域。同样，对于建设充电设施的企业也可提供企业所得税减征、减少购进资产折旧摊销年限、允许其亏损进行更长时间的递延等税收优惠政策，待配套建设完备后再逐步退坡。此外，还可引导商业地产与住宅地产企业同国家电网合作，共同完成新能源汽车使用营运基础设施建设，并可给予城镇土地使用税等其他税收的减免。财政资金在此类薄弱环节使用无疑拥有更高的资金使用效率，因此在这一领域税收优惠可普适性推出。
最后，考虑通过税收政策鼓励回收利用。实现新能源汽车的回收利用既有助于促进形成完备的产业链条，还有助于进一步减轻环境污染进而深化绿色发展。应制定相关的税收优惠政策促进新能源汽车的回收利用。例如，企业回收新能源汽车的废旧电机、电池、电控及其拆解物等废旧物品时，全面采取增值税100%的即征即退政策。对于采用新能源汽车废旧电器生产出的产品，其销售收入可减按90%计入收入总额中。对各种企业，如若购买处理新能源汽车废弃物专用设备，可按投资额的一定比例（如10%）直接抵免企业所得税，以促进各类型企业对核心零部件的回收处理再利用，提升新能源汽车产业的废物利用率，提高整个产业链的完整性。
（四）优化税收优惠政策与限行类政策的组合方式
适度延长限行类政策以平滑车购税退出的影响。前文建议逐步退出普适性的车辆购置税减免政策，但考虑到车购税减免政策已长期存在，消费者政策预期较强，退出依旧可能带来一定的负面影响。因此，为平滑车购税退出可能带来的负面影响，在实行限牌限行政策的大城市中，仍应提前宣告在未来将继续保持不受限行约束的免费专用牌照政策，稳定新能源汽车需求潜在的短期波动。一方面，实行限行限购类政策并不会像车购税减免政策那样带来过大财政负担，有利于税收结构的优化；另一方面，限行限购类政策本身对新能源汽车销量的促进作用巨大，车辆购置税减免政策作用效果实际上与之相互重叠，在车购税减免退出时继续保持免费专用牌照政策，理论上并不会带来新能源汽车需求的大幅下降。
（五）统筹规划燃油车的消费税
短期内，可适度提高燃油车消费税。为平滑新能源汽车车辆购置税等税收优惠政策退坡负面影响，短期内可适当提高燃油车消费税、车船税税负，这将带来两个好处：第一，在车购税优惠逐渐退出的情况下，提高燃油车消费税、车船税税负同样能够给新能源车企减压，引导更多消费者主动购买新能源汽车，降低车购税优惠退出的不利影响。第二，短期内提高燃油车消费税和车船税税负，还能增加税收收入，减轻财政压力。
长期来看，逐步实现燃油车与新能源汽车税负的统一。为保障油车和电车在征税上的公平性、防止对新能源汽车的过度使用，燃油车消费税和车船税税负无需进一步上升。可参考前文中的建议，设计新的计税依据，逐步对新能源汽车征收消费税与车船税，在稳态时实现燃油车与新能源汽车税负的统一。
（六）破除地方保护主义
减少地方性优惠政策，加快构建全国统一大市场。为发展新能源汽车产业，各地纷纷制定各类优惠政策，加大对新能源车企的招商引资力度。具体包括以土地价格减免和财政补贴为代表的针对车企投资与生产环节的补贴、针对消费者的新能源汽车购车补贴，以及进行政府采购时只考虑本地企业等地方保护主义。这都阻碍了外地优质品牌的新能源汽车的跨区域的贸易与流通，妨碍了新能源汽车产业中真正的新质生产力的发展，造成了中国新能源汽车市场的割裂，不利于形成企业间公平竞争的市场机制。建议出台政策限制地方性购车优惠，重点减少地方政府对于消费者购买本地车企车辆的补贴。即便为鼓励本地区消费需出台针对消费者的地方性购车优惠，也应确保各车企均能享受，以加快全国统一大市场的构建。
（七）加强对企业进口与出海的税收支持
第一，降低核心零部件进口环节关税、准予分期缴纳进口环节增值税。目前，我国新能源汽车核心零部件对外依赖程度较高，电池、电机、电控等关键零部件的关键技术问题尚未解决，仍需进口国外核心零部件。为降低车企成本，短期内可进一步降低新能源核心零部件进口环节关税税率。对于新能源汽车重大项目进口新设备，可准予分期缴纳进口环节增值税，缓解企业现金流压力。
第二，进行关税谈判，降低整车出口的关税。我国新能源汽车产业高质量发展的重要标志是能够走向全球。当前，我国新能源汽车产品竞争力明显提升，也引发了部分国家和地区的贸易保护主义，致使中国新能源汽车出口面临着较为严峻的形势，在“逆全球化”下，包括加征关税、加征反补贴税等贸易壁垒逐渐增多。为此，我国必须着力进行关税谈判，争取协调降低整车出口面临的关税。
第三，加强国际税收协作，助力企业“走出去”。应加强国际税收协作，深度参与全球税收治理，谈签和执行国际税收协定，为新能源车企的跨境经营消除重复征税、提供税收确定性，推动涉税争议的解决，推动共建更加有利于要素自由流动、公平有序竞争的增长友好型国际税收环境。同时各地税务机关也应发挥专业优势，主动对接，梳理跨境新能源车企可能面临的转让定价、境外所得税抵免等疑难业务并对车企提供专业化咨询与辅导服务，助力企业高水平“走出去”。
发布人：蔺萍绯 审核人：李亚光
《工信财经科技》杂志社
