穿透式监管：从概念到落地的政策解读与实施要点

2026年6月23日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议在北京召开，国务院副总理张国清在讲话中明确要求“完善国资监管体制机制，推进穿透式、全覆盖监管，提升专业监管能力”。随后，国务院国资委专门召开穿透式监管工作会议，部署“加快构建智能化穿透式监管体系”。穿透式监管由此成为本轮国资国企改革监管体系升级的核心命题。

本文旨在系统梳理穿透式监管的提出背景与发展脉络，解读当前政策框架内容并介绍实施要点与地方、央企的实践探索，为准确理解和把握穿透式监管提供借鉴参考。

2013年，党的十八届三中全会首次提出“以管资本为主加强国有资产监管”。

2015年9月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，开启新一轮国企改革，针对国资监管存在的越位、缺位、错位问题，明确要求“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，建立监管权力清单和责任清单；同年10月，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，部署改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制。

2019年4月，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，在推行授权放权、清单管理的同时，明确要求“搭建实时在线的国资监管平台”，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。

从监管职能转变到授权经营体制构建，再到实时在线监管平台的搭建，一脉相承，在放活企业的同时把监管触角逐步向下延伸、向实延伸，为国资穿透式监管的提出奠定了基础。

“穿透式监管”这个概念最早出现在金融监管领域。2016年10月13日，国务院办公厅印发《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，首次提出采取“穿透式”监管办法，要求“综合资金来源、中间环节与最终投向等全流程信息，透过表面判定业务本质属性、监管职责和应遵循的行为规则与监管要求”。2018年，中国人民银行等四部门联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，将穿透式监管进一步明确为“向上识别产品的最终投资者，向下识别产品的底层资产”。至此，“穿透”成为我国金融监管的重要方法。

2022年1月，国务院国资委印发《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》，要求2023年底前基本建成“智能友好、穿透可视、功能强大、安全可靠”的司库信息系统，实现银行账户全部可视、资金流动全部可溯。“穿透可视”首次写入国资委制度文件，为国资国企穿透式监管的制度化埋下伏笔。

2023年，《国有企业改革深化提升行动（2023-2025年）》将提升国资监管效能与做强做优做大国有资本和国有企业一体谋划，司库体系建设随之从中央企业向地方延伸。2024年12月，中央企业负责人会议提出“以穿透式监管为抓手完善监管体系”。2025年1月，《求是》刊发国务院国资委党委署名文章，提出“探索推进智能化穿透式监管，实现‘放得活’与‘管得住’有机统一”；2月，地方国资委负责人会议要求“探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级”；5月，全面深化改革领导小组全体会议提出“以司库监管平台为基础，有序建立智能化穿透式监管系统”。

2026年初，国务院国资委密集出台系列文件，国资国企穿透式监管的政策体系正式成型。1月，《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（以下简称“1号文”）和《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（以下简称“2号文”）先后印发，前者解决穿透式监管的技术底座问题，后者解决制度框架问题。同月1日起施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称“46号令”），以追责闭环为穿透式监管提供刚性约束。3月，《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（以下简称“15号文”）印发，要求中央企业内控体系“适应穿透式监管需要”。四份文件层层递进，构成从“技术支撑-框架设计-落地执行-追责闭环”的完整政策链条。

2026年5月，国务院国资委党委扩大会议提出建立健全全级次、全流程、全要素穿透式监管机制；6月，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议强调“推进穿透式、全覆盖监管”；7月，穿透式监管工作会议部署加快构建智能化穿透式监管体系。

“2号文”确立了“全级次、全链条、全过程、全要素”的“四全穿透”框架，四个维度各有靶向、相互衔接。

全级次穿透针对层级壁垒，要求监管视线纵向延伸至最末级子公司、境外单位及特殊目的载体，对连续亏损、境外运营、新近并购、金融类子企业等高风险对象重点关注；

全链条穿透针对业务链路，对投资、采购、资金、贸易等完整业务链路实施可追溯监控，还原资金从哪里来、经过哪些中间环节、最终去向何处；

全过程穿透针对管理周期，覆盖从决策、执行到评价、整改的完整生命周期；

全要素穿透针对经营资源，对人、财、物、信息等全部经营要素实施一体化监督，打破部门壁垒与信息孤岛。

穿透式监管的本质是以“实质重于形式”为原则，穿透股权、业务、层级、账面表象，直达实际控制主体、真实资金流向与底层资产。同时，穿透式监管也并非事无巨细的越位干预，而是在授权放权框架下的精准监管，实现“放得活”与“管得住”的有机统一。

穿透式监管范围上，“2号文”划定了投资、产权、财务、会计核算、薪酬分配、金融风险、军品业务、采购与供应链、境外单位、合同管理等十大重点监管领域。

投资领域针对决策链条过长、投后管理缺失，穿透投前论证、投中管控、投后评价是否真实；产权领域针对“名义控股、实质失控”，穿透至实际出资人、最终控制人与底层资产真实状态；财务资金领域针对资金体外循环、账户管理失控，核查合同流、资金流、发票流能否匹配；采购与供应链领域针对围标串标、关联交易隐蔽化，穿透采购价格合理性与供应商关联关系。其余领域也各有指向：会计核算穿透账表不实；薪酬分配穿透层层注水；金融风险穿透通道嵌套与底层风险，军品业务兼顾保密要求实现覆盖；境外领域防范链条过长；合同管理穿透虚假合同。十大领域的划定，使穿透式监管有了明确的着力点，也为地方国资委参照优化本地监管清单提供了框架指引。

穿透式监管的确立，将推动国资监管实现三个转变。一是在监管理念上，从“事后追责为主”转向“事中预警为主、事后追责为辅”，将风险防线前移；二是监管方式上，从报表报送式、被动堵漏式监管，转向数智化、全量实时的穿透式监管；三是在监管目标上，从守住资产安全底线，转向安全防控与国企规范健康发展并重。

穿透式监管并非孤立运行，而是与司库、内控、审计等既有监管工具贯通衔接，形成监督合力。正如国务院国资委党委在《学习与研究》刊发的署名文章提出的“经营行为可视、资金流动可溯、重大风险可控”。这十二个字，既是穿透式监管要实现的目标状态，也是检验其成效的标尺。

“穿透式监管”“穿透式管理”“穿透式监测”三个概念容易被混用，但内涵并不相同。“穿透式监管”是出资人视角的制度安排，核心是国资委或集团总部对企业经营活动实施有效监督，强调监管的有效性与闭环性；“穿透式管理”是企业视角的内部管控行为，涉及管控深度、授权边界与权责划分；“穿透式监测”偏向技术层面，强调数据的实时采集、动态监测与预警能力，是前两者共同依赖的技术手段。

三者关系一旦错位，就容易出现偏差：把监管当管理来做，可能“以穿透之名行管控之实”，压缩子企业经营自主权；把监测当监管来做，则容易陷入“建了平台就是做了监管”的形式主义。正确的关系应是：监测是基础能力，监管是制度框架，管理是企业在监管框架内的自主行为。

穿透不是无限延伸，而是在授权放权框架下的精准发力。以管资本为主线推进监管职能转变，以清单方式界定穿透范围与监管边界。《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出以权力清单、责任清单和监管清单厘清国资委履职边界，“2号文”进一步将监管范围明确为集团总部及各级子企业、划定十大重点领域，使“穿透到哪里、监管什么”有据可依。

穿透式监管的落地，根基在于技术底座。没有统一的数据标准和贯通的数据链路，穿透就难以实现。根据“1号文”，中央企业财务数智化转型要围绕“财务管理体系化、财务系统集成化、财务信息数字化、财务监督智能化、财务转型一体化”五大升级方向，目标是在“十五五”时期末，所有中央企业基本建成全经营领域的数字化资源管理平台（DRP系统）。DRP系统通过统一主数据标准、业务标准和风控规则，把分散在各业务系统的数据贯通起来，为穿透式监管提供数据支撑。

穿透式监管应嵌入现有制度体系而非另起炉灶。“15号文”提出以2年左右时间为建设周期，要求以“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”为目标推进内控体系建设，重点测试信息系统穿透性，并将实现智能化穿透式监管作为衡量内控体系有效性的重要依据，使监督从专项行动转向制度化的日常运行。

穿透式监管不只是技术问题，更是治理问题。“46号令”从责任追究端补齐链条，与“2号文”共同构成“事前事中防控+事后追责问责”的完整闭环，并与纪检监察、审计、财会监督贯通协同，健全以党内监督为主导的“大监督”体系，使“发现-预警-处置-追责”环环相扣。

对国资监管机构而言，穿透式监管是补齐监督链条短板、解决“重顶层、轻基层，重报表、轻实质，重事后追责、轻事前预警”痛点的制度工具；对国有企业而言，它既是约束，更是规范经营、防范风险、提升治理能力的契机。

作者：汤舒祁，和君咨询高级合伙人，国际注册管理咨询师（CMC），2025年度和君集团“优秀合伙人”。10年以上管理咨询经验，专注国资国企改革，先后主导项目100余项，服务对象包括：国资委/财政局/园区管委会等国资监管机构，央企/省属/地市/区县等各级国有企业。秉持“伴随式咨询”服务理念，聚焦国资国企改革中的难点、痛点问题，综合运用课题研究、项目咨询、专题培训、资源对接等多种服务方式，提供整体咨询解决方案，助力国资国企实现高质量发展。