【智库前沿】张大鹏 秦波 | 低空治理：空间转向与学科建构

随着“新质生产力”战略的推进和空域管理改革的深化，低空经济正成为中国经济转型与治理体系现代化进程中的重要力量。国家相关战略文件（如《国家综合立体交通网规划纲要》等）提出推动低空经济发展，并明确构建“地—空—天”一体化空间体系，以推动产业的快速升级与空间资源的高效利用。作为“新质生产力”的典型代表，低空经济不仅体现为新技术或新业态的集聚，更通过重塑空间资源配置、延展公共服务边界以及提升治理响应能力，对经济运行方式和国家治理能力产生系统性影响。低空空间的开发利用，使技术创新、产业组织与公共治理在立体空间中形成高度耦合，其外溢效应已逐步嵌入国家治理体系现代化的整体进程。

在这一总体背景下，以无人机物流、低空通勤、应急救援和环境监测为代表的应用场景快速扩展，使低空空间由单一的技术试验场转变为产业运行与公共服务交织的立体空间。这一转变带来了新的治理挑战：低空活动既不同于高空航空，也突破了地面治理的行政与空间边界，呈现出权属模糊、监管交叉与社会风险叠加的复杂特征。与传统地表治理侧重土地利用与平面秩序管理、高空治理侧重飞行安全与空域管制不同，低空治理面临的是一种由立体空间结构、多样化使用行为以及技术系统深度嵌入共同塑造的治理对象：一方面，低空空间具有明显的垂直分层与动态流动特征，使治理边界难以通过静态区划加以稳定界定；另一方面，物流运输、公共服务与商业活动等多元使用场景在同一空域叠加运行，使治理对象表现为持续展开的空间过程；同时，算法调度、感知网络与数据平台等技术系统在运行中承担前置组织与即时调控功能，使技术本身成为治理结构的重要组成部分。空域权属不清、噪声与隐私争议频发、公众接受度差异显著，导致现有治理体系尚难适应低空空间的开放与多元使用。尽管在工程与产业层面已有一定探索，但低空相关研究整体仍偏向技术和管理细节，较少从公共管理和公共政策视角系统讨论低空空间的制度属性与治理逻辑，缺乏能够系统解释低空空间制度逻辑与社会效应的理论框架。以地表空间为中心的传统分析范式，已难以回应低空空间垂直拓展所带来的权力重构与协调难题。

低空空间的开放，使治理体系从平面走向立体，行政分工、资源配置与风险管控均呈现新的层次结构。特别是在空间规划、应急管理与社会风险防控等领域，低空的介入正在推动秩序重组与权力重构，引发公共价值、制度协同与社会公平等一系列新的治理议题。在这一背景下，低空经济不再仅是技术运行或产业发展的附属议题，而逐渐转化为公共管理需要正面回应的治理对象。因此，低空空间是亟待拓展的公共管理新边界，其复杂性需要制度设计与治理理论的系统回应。

在此背景下，国内公共管理学界已围绕低空经济及其相关治理实践展开初步讨论，研究重点主要集中于制度边界的界定、治理主体的配置以及监管协调机制的构建，为从公共管理视角系统分析低空治理提供了必要的学术起点。与低空经济研究和低空工程技术研究相比，低空治理所关注的核心并非产业链布局或设备性能本身，而是当技术与产业活动嵌入社会空间之后，公共权力、市场机制与社会主体如何在立体空间中重新形成协调结构。具体而言，低空经济侧重于市场活力与产业效率，低空工程强调安全运行与技术保障，而低空治理则着眼于制度安排、协同机制与公共价值之间的平衡，体现出研究重心由“如何发展”向“如何治理”的转向。这一转向既反映了治理体系在空间多维化与技术智能化条件下的结构性调整，也提示有必要重新审视治理的边界与内涵：治理不再仅限于地面制度的横向协调，而是逐步向立体空间中的纵向协同拓展。

空间治理揭示了权力与秩序在空间结构中的互动机制，其将空间理解为经由社会关系与制度安排不断生成的治理对象，而非自然给定的中性容器。这一认识与列斐伏尔提出的“空间生产”理论在空间社会属性的理解上形成重要呼应，为把握立体空间中权属划分与协调关系的制度与社会基础奠定了分析对象；技术治理阐明算法、平台与数据体系在治理过程中的制度化嵌入，提供了运行与控制的技术机制；公共管理则强调多主体协同与公共价值平衡，为制度创新与社会参与确立了规范导向。三者在对象结构、运行机制与价值规范上形成互补，使低空治理得以在空间、技术与制度之间实现系统性整合。低空治理的提出是在实践推动下对治理逻辑与知识体系的重新组织。它在理念上与公共管理所关注的公共性、协同性与制度化目标相衔接，又在空间多层次与技术深嵌入的情境中展现出新的运行机制。从治理谱系上看，地表治理主要围绕平面资源配置与社会秩序管理，高空治理侧重飞行安全与空域管制，而低空治理则位于二者之间的立体过渡层，通过整合空间结构、技术系统与多主体协同机制，形成一种面向立体公共空间运行的综合治理形态。

本文旨在从现实问题与理论发展的互动出发，探讨低空治理的生成逻辑与知识结构，并在既有研究基础上明确低空治理作为公共管理研究对象的理论位置。因而，低空治理不仅标志着治理边界由地表向立体空间的延展，也为理解技术嵌入条件下公共治理结构的重组提供了新的理论视角。

低空治理的形成，是在空间技术重塑与治理体系现代化的双重进程中逐步孕育的学术回应。为更系统地理解其生成逻辑，可以将其演化概括为一个“问题驱动—理论融合—实践反馈”的动态体系：现实问题为其孕生提供动力，理论融合构筑分析框架，而实践反馈则推动理论不断深化与修正。空间治理、技术治理与公共管理等领域的研究为理解低空空间的制度逻辑提供了理论启发，但当这些理论被置于复杂、多层的空域结构之中时，其原有的分析边界和假设前提便显现出局限性。传统地表治理多以平面空间秩序与土地利用结构为基本假设，高空治理则以飞行器运行安全与空域管制为核心对象，两者均难以充分解释低空空间中高频、多主体、跨场景活动的组织与协调方式。正是在理论挑战与实践需求的交织中，低空治理作为一个新兴议题逐渐显现，其意义不仅是回应低空经济发展带来的现实问题，同样也是探索多空间层级与智能化条件下制度创新与理论重构的新路径。

低空治理的挑战首先表现为现实层面的结构性矛盾。随着低空经济的发展和空域改革的推进，空域逐渐由相对封闭、以专业航行为主的稀缺资源，转变为面向多主体开放、可被高频使用的公共空间，原有以单一航空安全为核心的行政监管体系由此受到冲击。与地表空间相比，低空空间具有显著的垂直分层性以及运行过程中的动态特征，其使用行为往往呈现跨高度、跨区域、跨场景的复合形态，治理对象因此表现为持续展开的空间过程。在这一条件下，空域权属难以通过静态划分实现长期稳定，其界定随高度层级、使用目的与运行时段不断调整，从而在不同层级政府、行业主管部门与使用主体之间形成持续而复杂的权能互动关系。

在制度运行层面，不同高度层次空域的权属安排尚未形成清晰且具备可操作性的对应关系，中央与地方在空域管理、安全监管与产业发展中的权限边界仍存在交叉与模糊，行业标准、技术规范与安全要求之间缺乏稳定衔接。与之相比，地表治理的权属结构通常相对稳定，高空治理则依赖空域分级管理体系，而低空治理由于运行高度、使用时段与活动主体的不断变化，呈现出更强的动态性与情境依赖特征。这类制度性错位源于既有治理逻辑长期以平面空间为基本假定，当治理对象转向立体且高度动态的空域结构时，原有制度框架在职责分工、规则适配与协同机制方面逐步显现出适配不足。低空运行行为往往同时触发空域管理、城市治理、公共安全与数据监管等多重制度体系，使监管交叉在低空场景中呈现出常态化趋势，进一步压缩了制度协调与责任厘清的操作空间。

与此同时，低空活动高度贴近日常生活空间，其运行频次高、可感知性强，使社会风险更多以持续暴露的形式逐步累积。无人机航线扰民、数据采集侵权、噪声干扰与隐私纠纷等问题的反复出现，反映了低空运行长期嵌入居民生活空间所带来的结构性摩擦。这类风险形态即便未引发重大安全事件，仍可能持续削弱公众信任，并在社会接受度上形成明显分化，从而对政策推进节奏与制度执行效果构成前置约束。

由此，低空空间逐渐演变为国家治理逻辑、市场运行机制与社会关系高度交织的复杂场域，其核心矛盾集中体现为如何在权责配置、技术安全与公众信任之间实现系统性平衡。低空治理的提出，正是对上述多层次、相互耦合的治理挑战作出的回应，通过规则重塑、数据监管与多主体协同机制的构建，在安全、效率与公共价值之间形成具有调适能力的治理结构。

在理论层面，低空治理的发展体现为多维理论的融合与再生。单一理论视角难以充分解释低空运行中所呈现出的复杂治理现象。空间治理强调权力与秩序在空间结构中的嵌入方式，其核心在于揭示空间如何在制度安排、运行实践与权力配置的共同作用下被持续生产，并由此形成差异化的功能区划与风险分布，为理解立体空间中的治理对象提供分析基础；但若脱离技术系统的运行逻辑，其分析往往难以把握航迹调度、风险预警等过程性治理机制的实际作用。技术治理关注算法、数据与平台在治理过程中的介入，阐释技术系统如何通过运行规则、信息结构与反馈机制，塑造治理过程的节奏、边界与责任结构，但仅从技术效率出发，仍不足以回应制度合法性、责任分配与公共价值等规范性问题。公共管理理论则提供多主体协作与公共价值评估的规范框架，为制度协调与社会参与提供理论支撑，但若忽视空域结构与技术嵌入条件，其解释力同样受到限制。

低空治理正是在上述理论分化与互动中显现出对综合分析框架的现实需求，其复杂性来源于空间结构、技术系统与制度安排在同一治理场域中的同步作用。多维理论的融合，并非简单叠加不同分析视角，而是通过重组治理对象的界定方式、运行机制的解释路径与价值判断的规范基础，使治理逻辑能够适应立体空间与智能系统深度嵌入的现实条件。在低空运行实践中，空间治理、技术治理与公共管理分别指向治理对象的生成方式、运行机制与制度调控路径。具体而言，低空空间通过航线设置、起降点布局、临时空域划设与安全缓冲区配置等制度化安排被不断生产和细分，使其从物理空间转化为具有明确功能属性与风险边界的治理空间；技术系统通过飞行控制、感知监视与智能调度等机制，将运行过程转化为可记录、可计算与可监管的序列；公共管理则在上述空间结构与技术运行之上，统筹权责配置、协调多元主体，并对安全、效率与公共利益进行制度化权衡。三者在低空治理中并行展开、相互嵌入，共同构成对立体空间运行进行制度化调控的理论基础。

以无人机航迹规划与空域调度为例，若仅从空间治理视角出发，分析往往停留在空域划分与秩序维持层面，难以解释算法在航迹优化和风险预警中的主动调控作用；若仅依赖技术治理，研究则可能过度强调算法效率，而忽略制度规则对飞行边界与数据安全的约束；若从公共管理角度切入，则重心多落在跨部门协调与公众沟通，却难把握空域运行的技术逻辑与时空规划。只有在多理论的融合下，才能实现对低空运行的系统性理解。这种融合是一种跨领域的知识重组，使治理逻辑在空间与技术的共同作用下得以重构，并逐步形成系统化的分析框架。

低空治理的理论体系不应停留在抽象推演层面，而需在持续的实践反馈中被检验、修正与深化。随着低空经济示范区建设、空域管理改革和智能调度系统的推进，治理理念与分析框架不断嵌入具体制度设计与技术运行过程之中，并在现实情境中接受检验。实践表明，监管机制正由以单一安全目标为核心，逐步转向权责边界更为清晰、跨区域协同程度更高的运行模式；与此同时，算法治理在透明性、可解释性与数据安全管控方面持续强化，使技术系统逐渐成为可被制度约束与社会监督的治理工具。在空间层面，规划逻辑不再局限于静态空域划分，而是围绕功能走廊、安全缓冲区与节点设施的组合配置，逐步塑造出可运行、可调控的立体空间结构；在社会与生态层面，公众参与、舆情反馈与环境评估等机制被持续引入治理过程，推动多元主体在规则协商与责任分担中形成共治格局。这一过程中，理论与实践保持双向互动，低空治理在政策试验与实践反馈的作用下逐步走向制度成熟，其理论体系不断吸收实践经验，形成开放、动态且具备反思能力的治理框架。

从更深层的意义上看，低空治理的提出不仅是对新兴产业发展需求的回应，也推动了公共管理在空间维度上的延展。它揭示了治理权力从地表向空域的纵向伸展过程，并呈现制度逻辑如何在技术渗透与社会参与的双重作用下实现再平衡。低空空间的出现，使治理体系的层级关系与权力结构被重新配置，在这一过程中，公共价值的生成也从传统制度内部转向算法系统、空间秩序与公众互动之间的动态平衡。可以认为，低空治理为公共管理研究提供了一面镜像：当治理边界突破地表、当制度与技术相互嵌入时，公共管理需要在不确定性与创新性之间寻找稳定与秩序。正是在这一意义上，低空治理进而为重新思考治理体系与空间秩序关系提供了重要的学理契机，其是在公共管理规范框架下，对空间生产机制、技术运行逻辑与制度协调方式进行的系统整合。

从整体上看，低空治理是在立体空间运行条件下，由多类性质不同且持续并行的治理问题共同塑造的复杂治理形态。在低空运行实践中，围绕合法性、安全性、可持续性与社会接受度等核心目标，逐步显现出若干具有稳定指向的问题，并在制度、技术与空间结构之中不断被制度化与组织化。这些问题既相互区分，又在治理实践中持续交织，对治理结构与运行方式形成系统性约束。具体而言，与权责配置、许可标准与监管边界相关的问题，主要体现为制度层面的治理要求，其核心在于明确不同主体在立体空域中的权责关系与监管路径；由算法决策、数据流转与平台运行方式所引出的控制与责任问题，则构成技术层面的治理议题，要求通过数据接口、算法规则与平台协同机制实现运行秩序的可计算与可追溯；围绕空域分层、航线组织、起降节点与风险缓冲区配置所形成的组织问题，指向立体空间秩序的治理维度，使低空活动能够在城市空间结构中获得稳定的运行形态；低空活动的高可感知性及其对公众安全感、信任与参与意愿的影响，使社会层面的治理合法性成为不可回避的约束；而噪声、能耗、碳排放与生态扰动等外部性问题，则界定了治理体系需要长期遵循的环境边界。由此可以看到，不同类型的问题分别对应着制度、技术、空间、社会与生态等治理维度，它们在实践中的持续作用，使五个分析维度逐渐凝聚为一个相互关联的结构框架，并对低空治理运行机制与演化逻辑的系统分析奠定基础。

低空运行所呈现出的这些问题在立体空间的运行条件下持续交织，逐渐形成相互关联的结构关系。制度规则界定权责边界，技术系统塑造运行机制，空间结构组织飞行活动，社会反馈影响治理合法性，而生态约束则为低空运行设定长期发展边界。不同维度之间的互动，使低空治理逐渐呈现出一种多维耦合的运行形态。在这一基础上，将相关问题整合为制度、技术、空间、社会与生态五个相互关联的分析维度，能够更清晰地揭示低空治理的结构特征，并为对其运行逻辑进行系统分析提供统一框架。

由此形成的五维框架，将制度、技术、空间、社会与生态纳入同一解释结构，刻画其相互作用与耦合机制，从而支撑对低空治理体系运行与演化的系统分析。为更直观地展示这一结构关系，本文将其整合为统一的分析框架（见图1），并据此说明低空治理各维度之间的互动逻辑与演化路径。

图1 低空治理的理论框架和逻辑化图

图1从整体结构上展示了低空治理的五维分析框架。该框架将制度、技术、空间、社会与生态理解为在同一立体运行环境中持续互动的治理要素。制度维度提供规则边界与权责结构，使低空活动在合法性与安全性方面具有稳定基础；技术维度通过算法系统、感知网络与数据平台，使制度规则能够在复杂运行环境中转化为实时调控机制；空间维度则将制度与技术嵌入具体的立体场域，通过航线走廊、起降节点与缓冲区配置等安排，使低空运行秩序在城市空间结构中获得可持续的组织形态。同时，社会维度与生态维度构成对治理运行的重要反馈机制。社会维度通过公众感知、参与机制与价值认同，为治理体系提供合法性基础与协商空间；生态维度则通过环境承载力与可持续发展目标，为低空活动设定长期发展边界。五个维度在治理过程中形成持续互动：制度保障运行规则，技术提升调控能力，空间塑造组织结构，社会提供价值反馈，生态限定发展边界。通过这一多维结构的整合，低空治理呈现为一种面向立体空间运行的综合治理体系。

制度维度在低空治理体系中居于统领地位，是低空治理的基本约束与激励。低空活动的合法性与秩序性依赖于制度设计与法治保障，其核心任务在于确立权责边界、风险分担机制与利益协调结构。低空权属的垂直叠加性与动态开放性，使其既关联国家空域主权，又涉及地方政府、企业与个体的多层使用权。在低空经济情境下，安全逻辑、产业发展逻辑与城市运行逻辑在同一制度空间内并行存在，使制度安排需要同时回应国家安全、市场效率与公共生活秩序等多重目标。这种多重目标并行的制度环境压缩了制度调节的回旋空间，使部分制度冲突难以通过常规部门协调或层级分工加以化解。同时，低空治理的制度供给还需要覆盖低空发展的基础要素：一方面通过起降点、航路走廊、通信导航监视与地面保障等关键基础设施的准入与标准体系，使运行能力具备可检验的公共底座；另一方面通过平台接口、数据共享边界与审计规则，将跨主体协同嵌入统一的对话平台，并以资质许可、培训认证与岗位能力规范把安全责任落实到可追溯的专业群体之中。为了在安全与效率之间实现平衡，制度体系需要通过中央与地方的分权协同、跨部门的监管衔接以及市场机制的激励约束，形成一个可问责、可调节、可持续的治理结构。制度不仅是治理的起点，也是其他维度运作的前提：技术的嵌入、空间的规划、社会的参与与生态的保护，均需在制度确立的边界与规则之内实现良性互动。

技术维度在低空治理体系中发挥着核心支撑作用。它既依托制度规则运行，又凭借数据与算法演进反向塑造治理机制，成为连接制度约束与空间实践的关键环节。低空运行依赖由算法、感知网络与数据平台共同构成的复杂系统。这些系统将飞行监测、航迹规划、风险预警与数据安全管理纳入统一逻辑，使治理从静态管理转向动态感知，从事后应对转向预测与实时调控。在低空运行中，航线生成、冲突规避与运行协调高度依赖算法判断，使技术系统在实践中承担着前置组织和即时调控的治理功能。由于技术决策往往在运行前便已完成，算法偏差或系统失效可能直接转化为现实风险，从而对制度纠偏能力与责任追溯机制提出更高要求。技术的价值在于构建一种可问责、可验证、可协同的“算法秩序”。通过制度化的技术框架，抽象的治理规范被转化为可执行的指令体系，使规则能够在立体空间中被量化、模拟与反馈。算法平台与数据接口的互联，使多主体系统得以在同一信息环境中协同运行，形成“共感知—共决策—共治理”的智能协同结构。然而，技术的深度嵌入也带来新的制度与伦理挑战：数据归属、算法透明度与风险追责等问题正重塑公共管理的边界。作为治理演化的催化机制，技术维度应通过平台化协同与制度化嵌入，使治理体系由分散决策走向系统联动，由被动响应转向自适应优化。

空间维度则构成了低空治理区别于其他治理领域的显著特征。与地表治理主要围绕平面空间秩序与土地利用结构展开、高空治理以航空运行安全与空域秩序为核心不同，低空治理需要处理立体空间中的动态运行过程。低空空间是一种具有独立权能结构的立体体系，是承载着权力划分、资源配置与社会秩序重组的“容器”。随着低空经济的发展和空域逐步开放，城市空间的运行边界由平面向立体扩展，原有的地面秩序、建筑形态与交通逻辑被重新组织，形成“地面—低空—高空”相互交织的多层格局。在低空经济高频运行的情境下，飞行活动直接进入居民日常生活空间，使空间治理同时面对运行效率与风险暴露的双重约束。在“地面-低空”层面，起降点选址、航线走廊与缓冲区配置不可避免地与社区噪声敏感区、学校医院等脆弱人群空间发生叠加，使空间治理需要将飞行组织、风险分布与地面人流车流秩序纳入同一规划逻辑；在“低空-高空”层面，运行高度的分层隔离、过渡空域的规则配置与应急处置链条的接口协同，决定了低空运行必须与更高层级空域管制保持制度与技术上的可衔接性。治理的焦点因此从土地利用与区划管控转向空域容量、航线走廊、节点设施与噪声等外部性缓冲区的统筹管理。低空空间的垂直分层与动态流动性，使治理必须兼顾安全监管、效率分配与公平协调，不仅要防止航迹冲突与资源浪费，也要在空间正义与社会接受度之间取得平衡。在这一过程中，分层规划、协同管控与风险分担机制，使制度规范与技术执行得以转化为可操作的空间结构；而地面交通、建筑高度、能源补给与基础设施网络的联动，又推动城市治理由单层运行向多层协同演进。空间维度不仅是治理实践的物理载体，更是社会公平与公共价值实现的场域，它通过对空间权能的重新配置，使低空治理由物理管理转向社会调控，由空间规划转向治理规划，成为推动城市结构演化的重要支点。

社会维度则揭示了低空治理的价值基础与合法性来源。低空空间的开放不仅带来了技术创新与产业机遇，也在重塑社会认知、生活方式与价值体系。飞行活动的高可感知性使其运行频次、噪声扰动与隐私风险直接影响公众的安全感与信任度，从而使社会的接受度成为治理成效的关键变量。在低空飞行活动中，风险更多以持续暴露而非单次事件的形式存在，使社会感知在治理中形成长期而稳定的压力来源。这种持续性的社会压力可能在未发生重大事故的情况下提前影响政策推进节奏，并对治理方案形成现实约束。社会维度的核心在于建立公众参与与伦理约束的双重机制：一方面，通过信息公开、协商制度与监督程序，使公众从治理的被动对象转变为共治主体；另一方面，在数据使用、隐私保护与风险沟通等领域，确立法律与伦理并行的柔性约束体系。随着低空技术的扩散与应用场景的多样化，社会认同成为制度稳定与政策可持续的重要条件。只有当技术进步与公共价值在社会心理和伦理共识中实现平衡，低空治理才能获得持久的社会合法性，从权力驱动转向信任驱动，从单向管理转向协同共治。

与此同时，生态维度为低空治理提供了边界条件与长期约束。低空运行虽能提升交通效率与服务便利，却也带来能源消耗、碳排放、噪声污染与生态扰动等环境外部性。低空飞行活动的低高度、高频率特征，使噪声与生态干扰呈现持续性和累积性，对城市生态系统与生物栖息环境形成长期影响。这种累积性影响使生态风险难以通过单次评估或事后补救方式加以消解，从而要求治理体系在运行初期即纳入生态约束。治理体系必须在经济增长与生态保护之间确立动态平衡，使技术创新与生态安全相互支撑。生态治理的关键在于将环境目标内嵌于治理结构，使生态因素从外部监督转化为内生约束：在制度上，通过碳排放限额、噪声等级标准与生态敏感区划定，将生态指标纳入治理考核；在技术上，通过能源系统清洁化、飞行路径优化与噪声建模，实现绿色运行；在空间上，通过生态承载力评估与补偿机制，确保低空活动不突破生态阈值。绿色标准与环境责任的确立，不仅限定了治理的底线，也为创新提供了新动能，推动低空治理走向可持续的发展路径。

综观五个维度，低空治理展现出一种相互依存、动态耦合的整体结构。制度维度提供规则与权力的约束基础，技术维度将治理过程转化为可计算、可追溯的机制，空间维度使治理从地表走向立体场域，社会维度注入伦理与信任的反馈机制，生态维度则以可持续转型塑造治理的长期边界。这一结构并非由单一逻辑驱动，而是在制度理性、技术理性与公共价值的互动中不断生成，其意义不在于区分五个部分的功能，而在于揭示它们共同构成的治理秩序。低空治理需要在多维领域中实现规则、技术与价值的协同运作，以回应低空经济所带来的持续性挑战。

低空治理的提出，体现了在“问题驱动—理论融合—实践反馈”演化逻辑下，治理体系对空间变革的系统性回应。它以制度、技术、空间、社会与生态五个相互关联的维度为基础，构建出能够整合多重要素、协调多元主体的知识体系，为理解和拓展立体空间下的公共治理提供了新的分析框架。当前，低空空间正由封闭的技术领域转变为产业运行、公共服务与社会活动交织的开放性公共空间。无人机通勤、城市物流、应急救援与环境监测等新业态的兴起，使社会运行的边界由地表向立体空间延伸，传统治理体系在权责划分、风险防控与公众参与等方面面临新的挑战。低空治理既继承地表治理在公共空间管理方面的制度逻辑，也吸收高空治理在安全监管与空域管制方面的经验，但其核心任务在于协调立体空间中的多主体活动与技术系统。低空治理的形成，正是在理论与制度上对此过程的创新回应，通过多维协同实现安全、效率与公共价值之间的动态平衡。

低空治理的复杂性，决定了其既需要制度创新与技术融合，也需要具备跨学科能力的新型治理人才。未来的公共管理教育应积极参与这一新兴学科领域，构建融合空间治理、数据智能与制度设计的培养体系，使学生能够理解空域管理、算法监管与社会反馈之间的内在逻辑。开设以低空治理为主题的课程或专业，不仅是对公共管理教育内容的拓展，更是对新质生产力战略、空域改革与现代治理需求的主动响应。通过政产学研协同平台建设、实验性政策研究与实地教学实践的结合，培养兼具技术素养与制度思维的复合型人才，为面向新技术发展的公共管理转型提供坚实支点。

在治理实践层面，本文提出的五维框架同样为理解低空运行中的治理机制提供了一种较为清晰的分析视角。围绕制度、技术、空间、社会与生态五个维度，低空运行中的关键议题逐渐呈现出相对稳定的治理指向。制度维度主要涉及空域管理权责、许可规则以及跨部门协同等问题，需要在中央与地方之间形成较为清晰的权责结构；技术维度则随着数字平台、感知网络与算法调度系统的发展，使飞行监测、数据流转与运行调度日益依赖平台化技术体系；空间维度通过航线走廊、起降节点与安全缓冲区的规划，使低空运行逐步嵌入城市空间结构之中；社会维度中，低空活动的高可感知性使公众安全感、风险认知与政策信任成为影响治理稳定的重要因素；生态维度则涉及噪声、能源消耗与生态扰动等外部性问题，为低空经济的发展设定长期需要关注的环境约束。由此可以看到，低空运行的治理逐渐在制度规则、技术系统与空间组织的相互作用中展开，并在这一过程中形成具有立体空间特征的综合治理体系。

从学理层面看，低空治理的研究展现了治理理论在空间与技术维度上的延伸。它打破了行政管理、工程技术与社会研究之间的学科分割，形成了系统化、立体化的分析框架。这一理论进路不仅有助于理解治理机制在新空间结构中的演化，也为探讨政府、市场与社会主体如何在多层系统中实现协同提供了新的视角。未来研究可在三个方向进一步深化：其一，强化理论扎根，系统分析低空空间对制度结构与社会关系的影响；其二，运用实证研究验证不同区域与应用场景下的治理模式；其三，推动跨学科合作，将空间科学、技术治理与公共管理理论相融合，形成更加成熟的知识体系与政策支持框架。

总体而言，低空治理体现了公共管理在空间维度与技术条件下的结构性转型。它揭示了治理对象从地表向空域延展所引发的制度、技术与社会重构，要求我们在制度设计、风险监管与价值协调中寻找新的平衡点。这一探索不仅丰富了公共管理的学术内涵，也为我国在新质生产力背景下构建开放、协同与智能化的治理体系提供了理论指引与人才培养路径。低空治理所代表的，既是公共管理研究从平面秩序走向立体协同的时代转向，也是理解现代国家治理演进的一种新的学理视角。

来源 | 公众号"公共管理与政策评论"，原文刊于《公共管理与政策评论》

作者 |  张大鹏 中国人民大学公共管理学院副教授；秦波 中国人民大学公共管理学院教授、副院长

审核：梁兆南、陈华博