近年来，房地产行业风险司法出清进程持续提速，多家出险房企相继进入重整、清算程序。2026 年 8 月 21 日，广州中院裁定受理恒大地产集团有限公司破产清算申请，这一国内最大房企正式进入破产清算轨道。房地产企业破产因涉及购房人、破产前的建设工程优先权人、担保权人、破产后的续建共益债债权人、破产后的建设工程施工人、职工债权人、税收和土地出让金、普通债权人等多方权益，往往纷繁复杂、争议繁多。近日，最高院发布《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（“《房地产企业破产会议纪要》”或《会议纪要》），直面房企破产审判长期存在的法律适用分歧，围绕保交楼导向下的债权清偿顺位、担保物权行使、共益债务认定、府院联动机制、债权申报审核等实务痛点统一裁判尺度。新规的出台，将系统性重塑房企破产中的各方权利义务格局，对金融机构的债权申报、抵押物处置、重整投资、风险处置全流程产生深刻影响，厘定既存争议的处理规则，纠正过去破产程序的诸多操作乱象。本文将聚焦于对金融机构影响比较大的十五个重大变化。
金融机构经常面临的一个问题是，政府对于有金融机构抵押权的闲置土地能否直接无偿收回，以及政府收回后，抵押权是否消灭。现行法律、行政法规对该问题没有明确规定，既未禁止收回设有抵押权的闲置土地，亦未规定收回时须清偿抵押权人。而《闲置土地处置办法》仅规定抵押权人对于闲置土地收回具有一定的知情权与参与听证权。过去行政实践中，不同地方采取截然不同的处理方式，山东等地规定通过置换抵押物或先行处置土地偿还贷款以保障抵押权，[1]福州等地采取收回后清偿债权之方式保障抵押权，[2]而有相当多地区更多采取的是径直收回、不清偿抵押权的处理方式。司法实践中，长期以来的主流观点认为，司法权不得干涉行政权，行政收回权优先于抵押权，即便闲置土地收回程序存在未通知抵押权人等程序问题，也不导致收回行为无效。但近年来，也有少数判例有所突破，部分法院认为，行政机关不得收回已被查封土地，司法查封措施是依据国家强制力进行的，任何财产一经人民法院依法查封，在查封期间未经人民法院许可，必须维持财产现状，不得转移或改变财产权属关系，而«闲置土地处置办法»并没有规定县级以上地方人民政府可以对已采取司法查封措施的土地作出收回使用权的决定，且根据«立法法»相关规定，部门规章的法律效力低于法律；[3]还有部分法院认为，行政机关无偿收回闲置土地，并不以先行清偿抵押债务为前提，但必须为抵押权人保留切实可行的债权实现路径。[4]
本次《会议纪要》是最高院第一次以司法文件形式明确闲置土地回收不得注销金融机构抵押权。第29条规定：“房地产开发企业无能力继续开发的闲置存量土地，相关政府部门决定无偿收回土地使用权，相关主体请求注销该土地使用权上已设立的抵押登记的，人民法院不予支持。”可以预见的是，该条不仅将适用于破产程序，也将扩张适用于其他一般案件中。
二、构建明确、统一的债权清偿顺位体系，解决抵押权与相关债权长期存在的顺位不清乱象
现行《破产法》之下，涉及房地产企业各债权人的清偿顺位零散分布于《破产法》、破产法司法解释、《全国法院破产审判工作会议纪要》、建设工程相关司法解释、《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》等诸多法律、司法解释、司法文件中，实践中存在大量的争议与乱用问题。比如，金融机构抵押债权与破产费用、共益债务的优先问题，抵押债权与税收债权的优先问题，抵押债权与拆迁安置债权的优先顺位问题，抵押债权与土地出让金的优先问题等等。
《会议纪要》对此进行了明确，确立了商品房消费者权利/征收拆迁安置——建设工程优先权——抵押权——破产费用——共益债务（土地出让金）——职工债权——税款——普通债权的完整优先顺位体系。
第10条确立了征收产权安置债权参照商品房消费者权利的顺位受偿，第27条规定土地出让金等公共费用参照共益债务的顺位受偿。第31条规定：“房地产开发企业被裁定宣告破产，房屋买卖合同因房屋不能交付且无实际交付可能而被解除或者终止的，依照下列顺序清偿：(一)商品房消费购房人已支付的购房款、尚未归还的个人按揭贷款；(二)享有优先权的建设工程价款债权；(三)对债务人特定财产享有担保权的债权；(四)破产费用；(五)共益债务；(六)破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；(七)破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；(八)普通破产债权；(九)破产申请受理前破产人未支付应付款项的滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等具有惩罚性的债权……”
三、解决融资属共益债务与担保物权优先顺位的问题，纠正破产程序中仅以债权人会议决议强行设定共益债优先于抵押权的乱象
实践中，部分地方政府、地方法院为了帮助保交楼筹资或者保障地方融资平台垫付的保交楼资金能够顺利收回，经常在建设工程优先权人、抵押权人反对的情况，以债权人会议表决的方式强行将融资共益债设定为超级优先权，金融机构往往难有救济路径。比如，我们曾遇到的《重整计划》就设定：保交楼融资系为实现向购房户交房的关键前提，是保证消费性购房户优先债权实现的费用，与商品房消费者优先债权顺位相同。
《会议纪要》对此进行了纠正，第26条规定：“经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。”
四、明确金融机构在破产受理前应政府要求提供的保交楼融资可以作为共益债优先受偿
2021年恒大出现危机后，诸多地方政府与金融机构为了落实国家保交楼政策，大量采用以受让项目公司股权、设立财产权信托承接股权等方式进行项目隔离，继续投入续建资金以完成项目建设，保障向百姓交房。金融机构面临的尴尬局面是，一旦项目公司进入破产程序，上述具有明显“共益性质”的资金在法律上并无优先受偿的法律供给，使得出现“好人没好报”的不公平局面。
为了解决该问题，第26条规定：“破产申请受理前，债权人系按照项目属地政府相关部门要求为复工续建提供融资，债权人请求将该部分融资债权比照共益债务清偿的，经审查认定该融资确实用于债务人项目复工续建的，应当予以确认。”
五、明确刑事判决认定为赃物的不属于破产财产，但若刑事赃款与合法财产无法区分，刑事债权只能作为普通债权受偿
企业破产程序中的刑民交叉问题一直是破产中的难点问题，其中又尤以如何处理“退赔”与其他债权清偿的关系争议最大。
本次《会议纪要》也予以了回应，第6条规定：“刑事裁判中明确为赃款赃物并且能够与债务人其他合法财产相区分的，人民法院应当认定为不属于债务人破产财产范围。刑事受害人应当在刑事程序中统一登记并按照刑事裁判认定的实际损失，就前述特定赃款赃物通过刑事程序进行发还。刑事发还不足以弥补全部实际损失的，受害人可就剩余部分在破产程序中按照普通债权受偿，但受害人损失并非破产债务人造成的除外。如果赃款赃物与债务人其他合法财产混同无法区分的，受害人依据刑事裁判确定的相应损失应当作为普通债权在破产程序中统一受偿。”第4条规定：“前款规定的保全措施系公安机关、人民检察院、人民法院等办理刑事案件中依法采取的,应当共同协商对涉案财产依法进行甄别，属于债务人合法财产的部分，管理人有权依法处置；在协调一致的基础上，也可以对采取保全措施的财产先行处置，并在所得金额中为刑事案件涉财产执行部分预留相应部分。破产案件受理法院应当加强与刑事案件办理单位的沟通协调，必要时可以逐级报请共同的上一级党委政法委进行协调，尽快明确债务人合法财产范围以及处置方式等，避免因长期等待刑事案件处理结果延误破产程序进程。”
而关于刑事涉案财产与破产财产的区分，最高院通过法答网也进行了释明：第一，如果刑事判决泛泛地认定破产企业财产属于涉案财产，没有明确破产企业的哪些财产属于赃款赃物的，应由刑事案件合议庭作出进一步说明，或作出补正裁定。不能说明或者作出补正裁定的，可由刑事被害人作为破产程序中的普通债权人申报债权。
第二，如果刑事判决对破产企业特定财产明确为赃款赃物（包括按上述第一点通过进一步说明或补正裁定明确特定财产为赃款赃物），原则上应尊重刑事判决的认定，并在诉讼终结后返还集资参与人。退赔集资参与人的损失一般优先于其他民事债务以及罚金、没收财产的执行”的规定，将此部分财产从破产财产中剔除出去，由刑事程序退赔给有关被害人。这里应当注意的是：（1）非法集资参与人优先于其他民事债务的财产范围限于“涉案财产”即赃款赃物，不能扩大到被告人的其他合法财产。（2）刑事判决虽判令追缴、退赔“赃款赃物”，但该赃款赃物之原物已不存在或者已与其他财产混同的，被害人的损失在破产程序中只能与其他债权按损失性质（通常为普通债权）有序受偿。（3）刑事判决中的涉案财产被刑事被告人用于投资或置业，行为人也已取得相应股权或投资份额的，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四百四十三条和《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》（以下简称《刑事涉财产执行规定》）第十条第二款、第三款的规定，只能追缴投资或置业所形成的财产及收益，而涉案财产本身不应再被追缴或者没收。（4）涉案财产已被刑事被告人用于清偿合法债务、转让或者设置其他权利负担，善意案外人通过正常的市场交易、支付了合理对价，并实际取得相应权利的，不得追缴或者没收。
[1] 《山东省人民政府办公厅关于进一步加强批而未供和闲置土地处置工作的意见》（鲁政办字〔2019〕170号）第三条第（四）款：“有效化解“涉押涉访”闲置土地难题。对部分政府主导，土地储备机构或政府平台公司具体实施，以建设用地使用权抵押贷款形成的闲置土地，应商金融机构依法按照市场化原则置换抵押物，或先行处置闲置土地后统筹偿还贷款，切实落实国家防范化解地方隐形债务风险的有关要求。”
[2]《福州市闲置土地处置办法》（市政府令第30号）第14条：“处置依法无偿收回的闲置土地，所得款项在按下列顺序依次清偿支付后，有余款的，全额上缴市级财政：(一)支付处置闲置土地过程中发生的委托评估、招标拍卖挂牌交易或协议出让等项工作费用；(二)原土地使用者未支付的征地补偿、拆迁安置费用和未缴清的土地出让金；(三)原以划拨方式取得使用权的闲置土地处置后应交纳的土地出让金；(四)闲置土地依法设定抵押的，支付前三项后的余款，清偿抵押权人的债权。”
[3] 参见(2017)鄂05行终68号民事判决书。
[4] 参见（2023）皖行终333号民事判决书。
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杨飞飞律师擅长金融争议解决、资产处置、破产以及疑难民商事二审和再审案件，近几年曾代表30余家金融机构、大型国有企业，处理其在最高院和各地法院的各类重大疑难案件和复杂项目，涉案标的近400亿元。曾连续入选2025年度和2026年度LEGALBAND中国顶级律师排行榜（诉讼）、Legal 500 China Elite 中国精英榜争议解决领域第一梯队、2025年GRCD中国年度争议解决榜、2024-2025年度China Business Law Journal《商法》“The A-List法律精英”“Rising Stars律师新星”，并荣获“律新社2024年度争议解决领域品牌之星：新锐律师”“律新社2024年度破产领域品牌之星：新锐律师”等奖项。曾主编或合著《中国金融争议解决年度评论（2026）》《中国金融争议解决年度评论（2025）》《中国金融争议解决年度评论（2024）》《中国金融争议解决年度观察（2023）》《重塑金融规则：民法典对金融业务的影响及应对》等书籍。
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