引言
2026 年 7 月 1 日，新修订的《行政复议法实施条例》正式施行。外汇行政复议制度已构建起以《行政复议法》及其实施条例为一般规则、以《外汇局行政复议程序》为部门实施规则的框架。其功能不再局限于书面核对处罚依据，而是扩展至听取意见、调查事实、审查裁量及推动争议实质化解。
对金融机构、企业和个人而言，理解该制度不能仅关注“能否听证”。外汇案件常涉及跨境资金路径、基础交易文件、银行审核记录及分散的业务规范。违法成立与否、责任主体认定、涉案金额计算及真实交易背景的影响，需在事实、定性、程序和裁量四个层面分别研判。
一、外汇行政复议的审查框架
（一）审理方式由“材料往返”转向实质听取意见
外汇行政复议普通程序不再等同于书面审理。《行政复议法》规定，复议机构应当通过当面、互联网或电话等方式听取当事人意见；重大、疑难、复杂案件应当组织听证，其他案件在必要时或应申请人请求也可组织听证，被申请人负责人原则上应参加。
需区分行政处罚听证与行政复议听证。前者发生于处罚决定作出前，后者发生于行政行为作出后，旨在再次审查合法性与适当性。因此，处罚阶段已听证并不排除复议阶段再次申请，但申请人需说明仍需查明的事实或争议点。
（二）复议审查不止于“有没有法律依据”
行政复议既审合法性，也审适当性。若行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法但内容不适当，复议机关可决定变更。“违背行政管理目的、超过必要限度、同案不同罚”等均属内容不适当情形。
这对外汇处罚尤为关键。部分违法行为罚款幅度较宽，真实交易背景、初次违法且危害后果较小、积极配合调查等情节，虽不一定否定违法定性，但可能显著影响量罚。当事人即使对定性异议不大，仍可依法要求单独审查处罚幅度的适当性。
（三）举证责任与补充证据边界更加清晰
被申请人对行政行为的合法性、适当性承担举证责任，须在规定期限内提交答复及证据，否则视为无证据依据；且禁止在复议期间自行收集证据。申请人有权申请查阅、复制相关材料。
申请人补充证据亦有边界。若行政机关在原程序中已依法要求提供证据，而申请人无正当理由未提供、至复议阶段才提交的，复议机关不予采纳。对于境外银行证明等难以及时取得的材料，应尽早说明客观原因并保留取证记录，避免将复议视为无限期补正机会。
（四）规范性文件附带审查更具现实意义
外汇管理涉及大量通知、办法和操作指引。处罚争议有时源于执法机关将内部口径作为对外义务，或对规范作扩大解释。
《行政复议法》允许申请人在复议时一并请求审查行政行为依据的规范性文件（规章除外）。提出附带审查时需指明具体文件、条款及其与处罚决定的关联，审查标准包括是否超越权限、抵触上位法或违法增设义务等。
（五）调解和解受到鼓励，但仍有法律边界
行政复议机关办理案件可进行调解，但须遵循合法、自愿原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。当事人在调解中的认可不得作为后续对其不利的证据。
调解并非以协商替代合法性审查。外汇争议中，处罚幅度、整改安排或因材料不全导致的事实争议较适合沟通；涉及法定职责和强制性规定的事项，仍须依法处理。
二、从公开案例看外汇复议审查重点
（一）真实交易背景不当然阻却外汇违法
在相关司法案例中，当事人将出口贸易所得美元通过非正规渠道兑换为人民币，虽资金具有真实贸易背景，仍被认定构成非法买卖外汇，法院最终维持处罚。该案表明：基础贸易真实不等于兑换渠道合法。真实背景在特定案件中主要影响量罚（列为较轻情节），而不能自动消除渠道违法的性质。市场主体需分别阐述基础交易、资金用途及兑换路径对定性或量罚的具体影响。
（二）个人行为还是单位行为，需要还原决策与利益归属
某案中，境外公司账户美元经地下钱庄进入个人账户，争议焦点在于责任主体认定。法院结合行为名义、单位意志体现、组织情况及利益归属等因素，认定为个人行为。
此案揭示，账户名称并非判断责任主体的唯一标准。在跨境经营存在账户混用时，需综合行为名义、意志体现、利益归属及会计记载进行判断。责任主体认定错误将直接影响处罚对象、违法金额及程序权利。
三、复议之外：争议化解可以前移至处罚决定作出之前
行政复议是重要救济渠道，但法律应对不必等到处罚决定作出后。在某个人购汇案件中，当事人通过无资质中介换汇面临高额罚款风险。在调查阶段，当事人未否认客观路径，但重点说明购汇用于家庭真实合理需要，非经营性行为，且未收取价差，同时主动配合调查并提交整改说明。经沟通，当事人获得从轻处罚，案件未进入复议及诉讼程序。
该结果并非“认错即可从轻”，而是基于《行政处罚法》及裁量办法中关于主动消除后果、受诱骗、主动供述等从轻减轻情节的规定。这说明：对无争议事实及时作出可信说明，并围绕角色、用途、危害后果和整改情况提供证据，可能在处罚决定作出前大幅缩小争议。
四、企业和个人收到外汇处罚后的关注重点
（一）先确认期限和申请机关
通常应自知道行政行为之日起六十日内申请复议。对外汇局行政行为不服，一般向上一级外汇局申请；对国家外汇管理局作出的行为不服，向国家外汇管理局申请。收到处罚决定后，应第一时间保存送达凭证并核对救济告知内容。
（二）复议期间，处罚原则上仍需执行
申请复议通常不自动停止原行政行为执行。仅在特定情形下（如被申请人或复议机关认为需要停止、申请人申请且理由合理等）才停止执行。若存在账户冻结、许可限制等持续影响，应同步评估是否提出停止执行申请，避免因误以为“已申请复议”而怠于履行。
（三）应当把事实、定性和量罚分开表达
复议请求应具有层次：对事实或主体有异议的，请求撤销；对定性无异议但对幅度有异议的，请求变更。材料准备上，应围绕合同、货物流、资金流及沟通记录形成证据链，并单独列明有利裁量情节。
（四）听证、阅卷和调解需要主动提出具体问题
申请人可依法申请阅卷、听证或参与调解，但其价值取决于具体争点。例如境外文件对应关系、违法金额计算差异、银行审核时点评价等。将程序请求与具体事实问题挂钩，比笼统主张“案件复杂”更能推动实质审查。
结语
依据新修订法规，外汇行政复议已形成全面审查、听取意见、举证清晰及调解衔接的制度结构。其价值不仅是处罚后的“再争一次”，更是由复议机关重新审视事实、依据、程序和幅度的机会。
复议并非对原申辩材料的简单重复。面对复杂跨境交易，应尽早保存境内外证据，区分无争议事实与争议事项，精准判断问题属性。必要时将分析前移至调查、陈述申辩和处罚听证阶段，往往更利于降低争议金额及维权成本。
陈 胜
大成上海 合伙人
armstrong.chen@dentons.cn
陈胜，中央财经大学法学博士、复旦大学经济学博士后，大成律师事务所高级合伙人。曾在中国人民银行及国家外汇管理局、中国银监会从事外汇监管、现场检查、行政处罚等工作，参与多部金融法律法规起草。长期深耕外汇管理与跨境金融法律业务，重点围绕外汇监管、行政处罚、金融合规、反洗钱等提供法律支持。多次入选 The Legal 500、LEGALBAND 等法律评级榜单。
施建铧
大成上海 律师
shi.jianhua@dentons.cn
施建铧律师，毕业于四川大学法学院，获伦敦大学学院法学硕士学位。参与多个跨境纠纷及金融机构合规项目，为多家金融机构提供常年法律顾问及合规专项服务。主要业务领域为银行与金融、监管与合规、争议解决等。
实习生杨学思对本文亦有贡献
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