出海实务 | 中国机器人加速出海：企业如何应对美国市场准入新规

Covered List是FCC依据所谓国家安全认定建立的一套风险设备和服务清单。设备进入该清单，本身并不等同于企业资产被冻结或被全面禁止交易，但会直接决定其能否取得FCC设备授权，而这正是绝大多数电子设备合法进入美国市场的前提。对于新的外国先进机器人型号，一旦被列入Covered List，将原则上无法再取得新的FCC设备授权，从而可能失去在美国合法进口、营销和销售的路径，但此前已经获得FCC授权的既有型号，并不会因这次清单更新而当然停止销售或使用。¹

FCC传统上负责通信、无线电频谱和相关电子设备监管，例如，2026年4月，FCC提出拟限制已列入Covered List的实体继续依赖《1934年通信法》（Communications Act of 1934，以下简称“《通信法》”）的概括性授权提供美国州际电信服务，并考虑限制美国运营商与相关实体进行网络互联。

现代机器人普遍集成Wi-Fi、蓝牙、蜂窝通信等射频功能，机器人进入美国市场时往往也需要满足FCC的设备授权要求。所谓设备授权，可以简单理解为FCC要求相关设备在上市前完成的一套合规准入程序，需要取得设备授权的产品一旦被认定为Covered Equipment（即受Covered List限制的设备），新的授权路径就会被阻断，并通过进口和销售规则进一步转化为市场准入限制。

前述市场准入限制并非FCC临时创设的一项机器人禁令，而是几套既有制度共同作用的结果：最底层是《通信法》赋予FCC的射频设备监管和设备授权权限，其上是《2019年安全可信通信网络法》（Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019，以下简称“《安全网络法》”）建立的Covered List机制。2026年的《先进机器人设备国家安全认定》（Advanced Robotic Devices National Security Determination，以下简称“国家安全认定”）将外国先进机器人纳入这一机制，最后由《2021年安全设备法》（Secure Equipment Act of 2021，以下简称“《安全设备法》”）和FCC实施规则将列入清单转化为新的设备授权限制，并把这一限制传导至进口和营销环节。具体如下：

不过需要说明的是，目前尚在美国国会审议的《2026年防范对手机器人主导地位法案》（Guarding the U.S. against Adversarial Robotics Dominance Act of 2026，简称“GUARD Act”）并不属于上述现行法律依据。GUARD Act拟对特定人形和四足机器人通信设备设立更直接的法定限制，目前已提交众议院能源和商业委员会审议，但FCC于2026年7月28日将外国先进机器人纳入Covered List的措施并不以GUARD Act通过为前提。²

前述法律授权并不意味着FCC可以以国家安全为由，将任何产品直接纳入Covered List，FCC仍至少受到两方面约束。

第一，Covered List的更新必须建立在国家安全风险认定之上。《安全网络法》并没有赋予FCC自行认定一切国家安全风险的权限，而是明确规定了可以作为清单更新依据的风险认定来源，即FCC不能单独决定将某类产品加入Covered List。本次外国先进机器人纳入Covered List，正是建立在跨部门行政机构提交的国家安全认定之上。

第二，即使已有合格的国家安全风险认定，纳入Covered List的产品仍须属于法律规定的“通信设备或服务” (communications equipment or service)。47 U.S.C. § 1601(b)(2)(C)虽然允许将存在其他不可接受国家安全风险的设备纳入范围，但并未取消这一前置限制。如果某类机器人的通信或联网功能与法律规定的设备范围缺乏足够联系，FCC将其纳入Covered List的法律依据仍可能受到质疑，类似地，如果FCC施加的限制超出原国家安全认定涉及的产品或风险范围，也可能成为行政或司法审查中的争议焦点。

本次FCC并没有把所有机器人都纳入Covered List。其定义以机械移动设备为起点，并要求设备同时满足移动、远程运行、重量及感知、联网、软件控制等多项综合能力条件。简而言之，FCC主要看设备能做什么，而不是设备叫什么，设备叫人形机器人、物流机器人还是机器狗，都不影响它是否落入Covered List的范围，真正重要的是设备具备哪些实际功能。下表列示了FCC判断一个外国生产的先进机器人是否应被纳入Covered List的核心标准（需全部满足）：

与此同时，FCC相关标准明确排除了若干设备，包括特定联网车辆、仅在轨道上运行的车辆、无人驾驶航空器、无人水下航行器、特定医疗和辅助设备，以及用于工业或医疗场景的固定、静止、不可移动机器人。这一能力导向的定义意味着，同一企业的不同产品线可能因移动能力、网络连接速率、传感器配置、软件功能或整机重量的差异，而受到FCC的区别对待。

这里需要特别说明的是，国家安全认定把外国生产的判断与美国联邦采购规则48 C.F.R. § 25.101(a)中的“美国国内最终产品”（domestic end product）标准挂钩，不符合该标准的产品即属于外国生产。机器人贴上美国公司的品牌并不当然意味着属于美国生产，而机器人贴上中国品牌，严格意义上讲也不是构成外国机器人的唯一判断标准。³因此，是否属于美国生产，并不能仅依据企业或品牌国籍判断，也不能机械地以最终组装地点作为唯一标准，而需要结合美国境内实际进行的制造、组装和加工活动具体分析。企业如果考虑通过美国本地制造或供应链调整进入美国市场，应在确定投资和供应链迁移方案前进行对应的具体法律分析，而不宜仅凭机器人在美国完成最终组装，就得出产品不构成FCC所定义的外国先进机器人的结论。

2026年7月28日后拟进入美国市场的新型号，如果符合外国先进机器人的定义，又未取得美国国防部作出的有条件批准（Conditional Approval，即认定特定设备或设备类别不构成相关国家安全认定所识别的不可接受风险，以下简称“有条件批准”），原则上将因属于Covered Equipment而无法取得新的FCC设备授权。FCC同时要求申请人在设备授权程序中确认，拟申请授权的设备不存在因属于Covered Equipment而被禁止授权的情形。对需要FCC设备授权的机器人来说，这并非产品进入美国市场后才补办的合规手续，而是其合法进口、营销和销售的重要前提。如果某一新型号在产品定型后才发现已落入无法取得新授权的范围，即使研发和生产已经完成，甚至已经取得客户订单，也可能因为无法取得FCC设备授权而无法按原计划进入美国市场。

FCC于2026年7月22日通过第三次报告与命令（Third Report and Order, FCC 26-50），进一步将设备授权限制延伸至特定“逻辑承载硬件部件”（logic-bearing hardware components）。如果设备含有由Covered List中被具体列名的实体生产的此类部件，且假如该实体生产整机时该整机本身将被禁止授权，则相关设备也不得取得新的FCC设备授权。值得强调的是，这一限制仅针对按生产商或服务商具体列名的Covered List项目，并不因某企业生产了外国先进机器人等按生产地点纳入清单的产品，就当然限制该企业生产的所有部件。因此，即使企业通过美国本地制造等方式使机器人整机不再属于“外国生产”，仍需单独核查芯片、通信模组、控制板等关键硬件部件的生产商是否触发上述限制。

FCC此次明确表示，本次Covered List更新不影响消费者继续使用此前购买的设备，也不阻止零售商继续进口、营销或销售此前已经获得授权的相关型号。因此，2026年7月28日并不是存量外国先进机器人的自动失效日。对于已经进入美国市场的产品，关键在于企业能否证明某一具体整机型号在该日期之前已经完成其适用的FCC设备授权程序。

这里最容易出现的误区，是企业把机器人内部模组的FCC ID等同于整机已经获得FCC授权，FCC设备授权包括认证（Certification）和供应商符合性声明（Supplier’s Declaration of Conformity，简称“SDoC”）等不同路径。通过认证的设备通常取得FCC ID，而采用SDoC路径的产品则主要通过合规信息、测试记录和美国责任主体等材料证明符合要求。因此，整机没有独立FCC ID，并不当然意味着整机未完成设备授权，反过来，机器人的部分内部模组具有FCC ID，也不能单独证明整机已经获得授权。例如，假设某款机器人R100使用了已经取得FCC ID的Wi-Fi模组M1，M1的FCC ID首先证明的是该模组本身已经完成认证，而不是R100整机已经完成全部适用的设备授权，R100仍可能需要就整机完成SDoC等合规程序。采用“已认证模组＋整机SDoC”路径的企业，应当保存可与具体整机型号一一对应的完整证据材料，并确保这些材料能够对应2026年7月28日前实际进口和销售的型号。

FCC此次对已授权的外国先进机器人给予至少到2029年1月1日的有限豁免，也就是在既有授权框架下允许特定软件或固件调整⁴，避免已经在用户手中的设备因为Covered List而无法获得必要的维护，但企业不能据此认为可以实质增加原本没有的移动、自主控制、联网或其他关键能力。涉及硬件配置或产品核心功能的实质变化，仍需要根据相关FCC规则判断是否属于在既有授权下进行的变更、是否需要新的备案或授权。

此外，存量型号目前能够继续进口和销售，也不意味着今后不会受到进一步限制。FCC在2025年建立了针对既有Covered Equipment授权施加限制的程序，允许在履行相应程序后限制既有授权的范围，以禁止特定Covered Equipment继续进口或营销。机器人企业的长期供货合同、库存安排和客户承诺，因此应当为后续监管变化留出一定的调整空间。

落实到中国机器人企业操作层面，笔者认为，现阶段最重要的不是对新规作一次性的法律判断，而是把合规要求落实到具体产品、研发流程、供应链和商业安排中，企业可以优先从以下五方面着手。

判断一款机器人是否属于所谓的先进机器人，需要详细了解其移动能力、重量、传感器、网络连接、固件和AI控制等关键功能，而判断产品是否属于外国生产，又需要掌握生产地点、制造过程、相关成本信息以及关键逻辑承载硬件部件的生产商和来源。与此同时，企业还需要能够说明整机此前采用何种FCC设备授权路径，是否具有FCC ID或SDoC，以及相应测试和合规文件是否完整。因此，中国企业可能需要考虑以美国市场实际销售的具体型号和配置为单位建立档案，而不是只按产品系列管理。如果同一款机器人在美国版、中国版和其他地区版本中使用了不同的通信模组、固件，很可能需要分别记录和判断，而非用一个版本的合规结论覆盖整个产品系列。

FCC Covered List的风险并不是产品准备上市时才会出现。就新型号的机器人来说，如果等到样机已经完成、准备送测或申请认证时才发现产品无法取得新的FCC设备授权，前期研发和商业投入可能已经难以挽回，因此美国版产品最好在硬件和核心功能冻结前，就完成相关功能定义、生产属性和设备授权路径的初步筛查。对于已经上市的型号，重点则是保存并持续更新能够证明既有授权状态的材料，此后如果相关功能等发生重要变化，应重新判断原有授权是否仍然适用。这也要求企业内部不同部门最好共享同一套产品变更记录，如果每个部门只掌握自己的一部分信息，而等到项目末端再补材料，很容易出现技术已经发生变化，但法律结论还停留在旧版本的情况。

如果某一款机器人产品已经明显符合FCC外国先进机器人的定义，中国企业需要尽早判断是否还有可行的调整空间，目前可以考虑的路径大致有三类。第一，根据美国市场需求调整产品设计或功能，使美国版产品在实际配置上不落入FCC给出的定义。第二，调整生产和供应链安排，评估产品是否可能满足美国国内最终产品标准，并同步核查相关逻辑承载硬件部件的生产商是否触发FCC的部件限制。第三，如果某款产品确实落入外国先进机器人的定义，但企业认为它并不构成相关国家安全认定所识别的风险，则可以评估是否申请有条件批准。

上述三条路径在成本、周期和技术影响上差异很大。比如，减少某些设备的联网或自主控制功能很可能会影响机器人产品的竞争力，而供应链迁移则可能对中国企业的实际制造成本和长期投资规划产生重要影响。因此，这类方案应当在研发和投资决策阶段尽早比较，而不是等到产品明确无法取得授权后再被动选择。

如前文所述，机器人产品通常涉及多个通信模组、传感器、芯片和认证服务商，一旦某个关键部件、认证路径或监管规则发生变化，影响往往会沿着整个供应链传导。与其等风险发生后再重新协商，不如提前在相关合同中约定处理方式。

例如，对关键部件供应商和认证服务机构，可以考虑要求披露产品来源和合规信息，并约定替代部件、重新认证配合、额外成本承担以及监管变化情况下的处理机制。对美国进口商、经销商和重要客户，则可以提前约定，如果FCC今后限制某一既有型号继续进口或销售，在途货物、库存产品、客户通知、订单取消和售后服务应当分别如何处理，对于机器人这种产品周期和售后维护周期都较长的行业，上述合同安排有助于避免监管变化突然打断持续运行的商业链条。

这一点很容易被忽视，中国企业为了进入美国市场，往往需要与检测实验室、认证代理和技术服务商合作，但这些合作本身也可能受到中国相关法律法规的限制。例如，2026年8月5日，商务部将美国合规性测试公司（Compliance Testing LLC）列入反制清单，并明确禁止中国境内组织、个人与其进行有关交易、合作等活动。这意味着即使该机构能够提供美国市场所需的检测或认证服务，中国企业也不能只考虑其能不能帮助完成相关认证，还需要同时判断与其合作是否符合中国境内的相关规定。⁵

此外，中国企业还应从出口端核查机器人整机、关键部件、软件或相关技术是否涉及中国出口管制。中国目前并未对一般民用机器人实行普遍出口限制，但部分具有特定性能或用途的机器人、遥控机械手及相关软件和技术已纳入两用物项出口管制范围，出口还可能受到最终用户、最终用途和兜底管制规则的约束。因此，中国机器人企业在设计美国市场方案时，不应只问产品能否取得FCC授权，还应同步核查相关产品、技术和认证安排能否依法从中国出口或实施。

注：本文作者为中国、英国及美国执业律师，本文不构成任何正式法律意见或建议。