在全球产业格局加速调整的背景下，中国参与国际产业分工合作不断深化，对外投资体量持续扩大、布局广度显著拓展，规模稳居世界前列。根据 2026 年 8 月 25 日国新办新闻发布会披露的数据，2025年，中国对外投资净额为2135.8亿美元，对外投资的存量已经达3.4万亿美元，连续9年保持在全球前三；对外投资的行业覆盖了国民经济的18个行业门类；截至2025年底，我国在境外设立企业5.8万家，遍布189个国家和地区。与此同时，地缘政治风险加剧，国际竞争日趋激烈，长期以来主要依据部门规章、规范性文件开展对外投资管理的模式已不适配现实监管需要。
2026年7月1日实施的《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，"837号令"），是我国首部规范对外投资活动的行政法规，确立了对外投资监管的顶层制度框架。837号令首次构建了资本跨境流动与技术、服务、数据（ "跨境要素"）一体化监管体系，打通了境外投资监管与对外贸易、出口管制、网络数据安全领域法律法规的适用框架。
本文围绕837号令核心条款，分析其与《对外贸易法》、《出口管制法》、《网络安全法》等现行法律法规的交叉适用关系，为企业规范开展技术、服务、数据跨境业务，防范跨境合规风险提供合规思路与理论参考。
一、837 号令项下对外投资监管逻辑与认定边界
837号令立足实质重于形式及权益穿透的核心监管原则，弥补了传统对外投资监管场景单一、适用范围有限、存在监管空白的制度短板，拓宽了对外投资监管边界。
根据837号令第二条：“本规定所称对外投资即境外投资，是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动，本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人”。
第一，关于投资主体，将居民个人正式纳入对外投资监管范围，改变了过往监管主要面向企业的局限，防范市场主体通过架构设计规避监管。
第二，关于投资标的，不限于取得境外股权、资产所有权，还涵盖控制权、经营管理权及其他相关权益。通过兜底式规定覆盖各类非股权类资本权益安排，任何形式的非持股投资安排均纳入对外投资监管体系内。
第三，关于投资方式，明确包括直接取得和间接取得两种形式。非穷尽式列举了资产投入、权益出资、跨境融资、跨境担保四大典型投资方式，同时覆盖其他以资本投入换取境外权益的创新交易，避免通过新型交易模式规避监管。
相较于传统ODI监管主要聚焦股权投资架构的认定标准，837号令穿透核查境内主体对境外资产、权益、经营决策的实际影响力。近期，私募股权融资交易中较为常见的境外主体向境内投资人发行认股权证（Warrant）的结构安排，已经出现被穿透认定为未履行境外投资备案手续的情况。尽管投资人尚未行权、未登记为境外股东，但境内投入对价取得 Warrant，整体交易以获取境外公司股权权益为目的，根据837号令可被穿透认定为对外投资。市场实践中广泛使用的收益权安排、协议控制等非持股交易，均存在被主管部门穿透认定为对外投资的可能。
二、837号令与技术、服务、数据相关专项法规的适用衔接
837号令第十三条明确规定：“投资者开展对外投资活动，禁止违规转移国家禁止、限制出口的货物、技术、服务及相关数据，不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止、限制出口的货物、技术、服务及相关数据”。
实务中，部分企业规避技术出口许可、数据出境评估流程，通过人员跨境派遣、海外技术培训、远程调试指导、境内外研发数据互通等隐蔽方式完成技术与数据跨境转移。837号令以非穷尽式列举方式明确禁止投资者以任何方式跨境转移禁止或限制出口的技术、服务及相关数据，包括境外主体在境内组建技术研发团队，并将在境内研发产生的数据或技术向境外关联方输出或共享的，也将被纳入837号令监管范围内。
837号令第十四条明确规定：“对外投资涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境的管理以及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管等，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行”。
因此，在具体法规适用上，对外投资涉及技术出口、跨境服务贸易、出口管制、数据跨境流动、网络安全等行为的，应适用《对外贸易法》、《出口管制法》、《数据安全法》、《网络安全法》等相关领域专项法律法规。837号令并不替代专项立法，而是通过“行为禁止+规则衔接+审查兜底”的机制，将跨境要素监管纳入对外投资全流程。
我国现有技术、服务及数据出境监管体系情况如下：
（一）技术与服务出境监管体系
我国技术与服务出境存在两套并行监管体系，即以《对外贸易法》为核心的通用技术出口监管体系，以及以《出口管制法》为核心的出口管制体系。
第一，通用技术出口监管体系：以《对外贸易法》为核心，配套规则包括行政法规（《技术进出口管理条例》）、规章（《禁止出口限制出口技术管理办法》）及动态清单管理（《中国禁止出口限制出口技术目录》）。技术划分为禁止出口、限制出口、自由出口三类：限制出口技术实行许可证管理，未经许可不得出口；自由类技术实行合同登记管理，合同不以登记为生效条件，但需向商务主管部门办理登记手续。该体系主要管理民用产业技术、高新技术、传统行业技术的跨境转移，是市场化技术出口的基础规则。
第二，出口管制体系（以两用物项为重点）：以《出口管制法》为核心，配套规则包括《两用物项出口管制条例》及《中华人民共和国两用物项出口管制清单》，覆盖军民两用货物、技术和服务。对两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移，采取禁止或者限制性措施，设置最终用户、最终用途穿透管理。近年来逐步将具有潜在军事用途的人工智能、自主控制系统、高端智能制造等新兴技术纳入管制清单，是国家安全层面的重要监管防线。
837号令出台前，国内技术、服务出口监管存在一定盲区。实践中，不少企业认为正式签署技术转让合同、办理出口许可才属于技术出口，而境外投资配套的技术人员跨境工作、远程技术服务、人员培训等方式属于正常商业活动，无需合规审批，进而导致受控技术通过投资架构或其他隐蔽方式外流。837号令明确，对外投资项下的技术转移行为，应适用《对外贸易法》、《出口管制法》及对应管制目录，实现贸易与投资场景下技术转移监管规则的统一。
（二）数据跨境流动监管体系
我国数据跨境流动制度以《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》为法律基础，以《网络数据安全管理条例》为配套行政法规，以《数据出境安全评估办法》、《促进和规范数据跨境流动规定》、《个人信息出境认证办法》、《个人信息出境标准合同办法》为具体实施规则，构建了数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证三条合规路径。
关键信息基础设施运营者（CIIO）开展数据出境活动或者非CIIO数据处理者涉及重要数据等特定类型数据出境的，将触发数据出境安全评估程序。因此，在适用数据出境安全评估程序时，需要区分主体类型与出境数据类型以适用不同申报标准，具体如下：
数据出境安全评估由国家互联网信息办公室（"国家网信办"）组织实施，申报材料由省级网信部门开展形式查验后报送国家网信办。通过数据出境安全评估的结果有效期为3年，数据出境目的、方式、范围、种类和境外接收方处理数据的用途、方式发生变化影响出境数据安全的，应当重新申报。
数据出境形式一般既包括数据处理者将在境内运营中收集和产生的数据传输、存储至境外，也包括数据存储在境内，但境外主体能够查询、调取、下载、访问的情形。除前述典型的数据出境形式外，在 837 号令项下，以人员流动、服务交付和技术指导为载体的隐蔽数据跨境同样被纳入数据出境管制范围。企业需关注日常运营中隐蔽的非典型出境场景，包括但不限于人员跨境工作、跨境技术指导、跨境培训、关联公司之间跨境数据共享、信息交流等，只要涉及境内收集和产生的重要数据通过任何形式被境外组织或个人获取的情形，均被纳入数据跨境监管范围。
三、结语
国务院837号令的实施，标志着我国对外投资监管告别单一资金监管模式，进入“资本、技术、服务、数据、人员”一体化穿透监管新阶段，但制度落地仍有待配套规则细化。境外投资备案、资金合规、出口管制、数据出境等分属不同主管部门，部门间信息共享、线索移送、联合调查协同机制尚待明确。后续国家发改委、商务部将会同有关部门和地方进行配套制度制定，推动对外投资监管由顶层原则走向实操落地。
在一体化监管的背景下，企业应主动开展前置合规自查。对照 837 号令及出口管制、数据出境相关规则，全面梳理境外投资、人员外派、跨境交流、远程协作等业务场景，主动识别与防范技术与数据跨境转移合规风险。
*文章来源：浩天无锡律师事务所
