全球最低所得税规则（税率为15%）协议将在2024年生效。该规则将极大影响跨国公司在全球布局，对中国引进外资和中国企业走出去有一定冲击。从中国引进外资看，原来的海关特殊监管区、特殊区域、战略性产业的特殊税收优惠政策将丧失优惠税率对投资的虹吸效应，需要规范税收优惠政策、进一步优化外商投资环境、制定低于门槛的小型跨国公司特殊优惠政策和符合GLoBE规则研发投入税收支持政策。“避税天堂”将不复存在，中国在低税率地区的海外投资可能大幅缩减，但对非洲和亚洲的投资将会提高。我国应通过强化“一带一路”倡议下的税收合作、优化对外投资的税制、加强对“走出去”企业税收服务，来减少“走出去”企业的税务风险。
【关键词】 全球最低税规则 税收优惠政策 税收制度创新
一、选题的目的和依据,说明选题的意义
当前，世界面临百年变局，外部形势复杂性空前严峻。我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在此背景下，近年来我国对外投资逆势增长，2022年全年对外直接投资达到9853.7 亿元人民币，其中对“一带一路”沿线国家（地区）非金融类直接投资1410.5 亿元人民币，增速7.7%，已成为拉动区域经济增长的重要引擎之一。然而，我国企业“走出去”之路并非一帆风顺。全球最低税里程碑式的变革，不仅影响跨境投资的大型企业集团，也会影响“一带一路”沿线企业所得税税率偏低的国家（地区），使我国“走出去”企业面临着国际税收规则和沿线税制的双重不确定性。因此，分析全球最低税方案对中国引进外资和对外投资的影响，已成为我国实现高水平对外开放面临的重要议题之一，需要在理论和实践上进一步探索。
二、相关文献综述
国内研究主要集中在三个层面。一是全球最低税方案对跨国企业影响的分析。朱青（2021a）指出，全球反税基侵蚀（Global Anti- Base Erosion，GloBE）规则对我国跨国企业的影响不大。我国根据抵免法，按照25%的税率对境外所得进行补税，已经超过15%的最低标准。二是国际税收规则与国内法的衔接。朱青（2021b）指出，全球最低税改革方案与我国税制不存在本质的冲突。李旭红（2021）建议，根据国别报告确定达到门槛的跨国企业成员实体的低税所得，并适用15%的税率。三是我国的应对措施及建议。姜跃生（2021）指出，全球最低税的实质为居民国对全球无形资产收入税收管辖权的优先和垄断。我国应当完善资本输入税制，健全资本输出税制，优化税收优惠结构。
从国际上来看，国外学者和国际组织对最低税方案进行了较为广泛的研究。Englisch and Becker（2019）认为，全球最低税对国际税收制度的效率性和公平性产生积极的影响，方案在设计时需要格外关注最低税率在有效性和征管可行性之间的平衡，并加强主要规则之间的协调和校准。Aslam andCoelho（2021）研究发现，即使单边性质的、征管简便的地区性最低税也能有效提升来源国的所得税收入，且不会显著损害企业的投资和盈利能力，这为OECD支柱二方案的境内规则提供了部分支撑。此外，UNCTD（2022）预计，发达经济体和发展中经济体都将受益于全球最低税方案带来的税收收入增加；离岸金融中心将失去来自跨国企业子公司的大量企业所得税收入；对于税率通常较低的小型发展中国家而言，征收补足税使其税收收入产生大幅波动。Devereux（2020）对GloBE 规则的全球影响进行了测算，认为中国、美国等拥有较多最终跨国母公司（Ultimate Parent Entity，UPE）的国家将从收入纳入规则（Income Inclusion Rule，IIR）中取得最大的收益。在企业利润最大化的目标函数下，跨国公司面对不同国家或地区的不同税率时会把利润从高税地向低税地转移以低税为重要特征的避税天堂是利润流向的主要目的。税收是否是利润转移成因的讨论由来已久，Egger等研究发现跨国公司的子公司在低税国支付的企业所得税比同类公司在其居住国低33%～50%，欧洲跨国公司的利润转移行为给欧洲各国带来了严峻挑战。Klassen 等发现美国的跨国公司会根据公司税率的变化来转移收入。Hines & Rice 发现公司在避税地报告的利润比他们在当地使用生产投入的情况下要多。Collins 等指出当美国跨国公司在海外分支机构面临更高的税率时汇回美国国内的利润将增加。Huizinga & Laeven发现利润转移取决于法定税率。Cobham &Jansky 使用税收与发展研究中心政府收入数据库中的数据研究发现，2016年全球的利润转移导致各国损失的税额在1300亿美元至2000亿美元之间。Bernardo & Jansky 根据OECD 跨国企业国别报告数据进行的研究发现2016年全球跨国企业所转移的利润中至少有30%～40%转移至企业所得税税率小于1%的避税天堂，有85%～90%转移至企业税率小于10%的地区。国际税收竞争主要的目标是争夺流动性税基，税率降低引发有害税收竞争，一些不征或者少征所得税的国家成为避税天堂。双支柱实施前的反避税措施没有真正遏制税率上的逐底竞争。一些国土面积较小，政府治理水平较高的低税收管辖区容易成为繁荣的避税天堂或者离岸金融中心。尽管大国也参与国际所得税税率竞争，但是会带来公共产品供给不足等后果，因而大国的企业所得税税率不太可能真正逐底，大国不得不考虑通过国际税收协调来根本消除有害税收竞争。
简要评论：由于全球最低税的立法实践目前仅限于美国，因而中国国内的文献大多集中于对全球最低税的政策解读，定量的文献非常少，主要由欧美国家主导的全球最低税改革是否适合中国国情，对于中国未来的企业所得税税制完善将产生什么样的影响是非常值得深入探讨的问题。
三、研究意义
为应对经济数字化和全球化带来的税收挑战，OECD出台了双支柱规则，目前已经有138个协议成员，欧盟、日本、韩国、瑞士，越南，泰国，印尼，韩国，新加坡，中国香港、韩国、新加坡公布将在2024或者2025财年采用GloBE规则的计划，澳大利亚、印度尼西亚、新加坡、香港、马来西亚、新西兰有意采用GloBE规则。国家税务总局尚未公开说明中国采用GloBE规则的计划，但随着其他国家逐步明确实施计划，中国也可能采用GloBE规则。GloBE规则旨在打击有害税收竞争，对跨国企业全球剩余利润在各税收管辖区之间重新划分征税权；全球最低税税率为15%，对达不到最低税标准的跨国企业将向母国补足税款。这对跨国企业的应交税款、有效税率、资本结构、无形资产归属地、商业模式都可能受到重大且深远的影响。对中国引进外商投资和在华经营的外资企业以及中国跨国公司的海外投资会产生重大影响，因此，全球最低税实施国际比较及对我国税收优惠政策影响的研究有重大理论和实践意义。
四、全球最低税改革的理论基础
（一）全球最低税概念的提出
20世纪70年代，跨国公司经营日趋国际化，特别是美国跨国公司率先崛起。发达国家与发展中国家为吸引跨国公司投资竞相降低公司所得税税率，出台各种优惠政策。跨国公司充分利用发展中国家的要素禀赋比较优势和政策优势，进行产业转移以获取最大利润。跨国公司也通过关联交易定价、集团关联费用支付等手段向避税地、低税地转移利润。一方面避税地、低税地公司通过风险活动赚取高额利润；另一方面，随着数字经济的发展，提供数字化服务的数字化企业如苹果、谷歌、亚马逊、惠普和微软等公司通过商标、专利等知识产权的特许权使用费等无形资产转让获取高利润，再通过无形资产所有权筹划等方式将巨额利润囤积在低税地，使其全球税负处于极低水平。受现行国际税收规则的限制，数字经济市场国无权对这类未在本国设立实体的外国科技巨头征税，使得发达国家的税基侵蚀和利润转移（base erosion and profit shifting，“BEPS”）问题更加复杂及严峻。
数字经济的发展使跨国公司的避税行为极大侵蚀了资本输出国的税基，减少发达国家的财政收入。据统计，2014年，美国跨国公司向国外转移利润就高达4680亿美元，税基受到侵蚀造成的税款损失达 1980亿美元，2015年，美国对外直接投资的海外利润达4130亿美元，用于再投资的部分高达3044亿美元。据统计，美国海外避税所得高达3.5万亿美元。自第二次世界大战后，美国政府和OECD不断探索跨国公司所得的国际税收管辖权问题。2013年9月，OECD 和二十国集团（G20）联手制定了应对BEPS行动计划，具体确定了十五项行动，目标是打击恶性税收政策，重新划分国际税收征税权，增加财政收入，遏制发达国家的产业向低税地转移。
（二）全球最低税的发展脉络
1.美国的全球最低税方案
在美国总统乔治·沃克·布什（George·Walker· Bush）执政时期，美国就开始改革国际税收制度，提出了全球最低税方案的设想。奥巴马总统执政后，建议将公司所得税税率降至28%，并设立税率为19%的全球最低税，但由于在国会遇到阻力，全球最低税设想未能实现。2017年，特朗普总统执政后，开始实施大规模的减税政策。美国企业所得税从累进的35%下降为单一税率21%，考虑州和地方的企业所得税（约4%），企业面对的税率约25%；对于跨境所得，以前年度海外利润汇回，以现金及现金等价物方式持有的未分配利润适用税率为15.5%，其他资产适用税率为8%；国外参股10%以上所有权的海外子公司股息汇回免税。这次税改中，首次提出跨境所得最低税政策，对位于避税地和低税地，以股息、利息和特许权使用费等无形资产带来的利润（消极所得）的全球无形低税所得（Global Intangible Low-taxed Income,GILTI）汇回的GILTI收入可以在成本中扣除50%，实际税率只有10.5%，即公司所得税的一半。
美国总统拜登上台后，计划筹集2.5万亿美元的《美国制造税收计划》资金，为基础设施提供资本，主张将公司税率从21%提高到28%；对全球销售收入超过20亿美元的大公司按会计利润的15%征收最低税，取消全球无形资产低税收入的成本扣除50%的优惠，将税率提高到21%，取消国外有形资产10%的免税规定，不划分常规回报与非常规回报，同时，取消高税收入与低税收入全球加总计算，保留特朗普执政时期外国税额抵免80%的规定，未抵扣完的外国税额不能向后结转，汇回美国的收入适用的实际税率已从21%上升到26.25%。
2.OECD的全球最低税方案
2018年12月,德国和法国联合向 OECD 提出“最低税方案”。随后，OECD在2019年2月的公众咨询文件中提出“双支柱”提案，以解决经济数字化带来的税收挑战。2019年5月正式提出了双支柱方案，“第一支柱”注重于修改利润分配规则和连结度规则来划分征税权，“第二支柱”侧重于对跨国公司的利润征收有效最低税的具体提案。2020年1月，包容性框架大会通过支柱二的成果性、阶段性文件—— 进展报告，此后全面提速。2020年10月，OECD 发布《数字化带来的税收挑战——支柱二蓝图》，对于方案中各要素的技术事项进行了更深层次的刻画。2021年4月，支柱二方案充分借鉴了美国的GILTI和 BEAT制度，提出了全球最低企业所得税方案（Global Minimum Corporate Income Tax）。经过频繁磋商和数次修改，2021年7月，OECD包容性框架中的130个国家（地区）达成协议，宣布全球最低企业所得税的税率是15%[1]，目前，双支柱解决方案是141个包容性框架成员中的138个根据G20授权做出了承诺。
