客户须知 | 德国外商投资监管部门趋于强硬

概述

2018年8月1日，中国核电装备及铸锻件产品制造领先企业—烟台台海集团（“台海集团”）撤回了向德国政府提交的有关拟议收购德国中型企业莱菲尔德金属旋压机制造公司（“莱菲尔德”）的外商投资申报。若台海集团未撤回申报，德国政府将禁止此项收购，该禁止则将成为在德国外商投资监管体制下，首例对非欧盟/欧洲自由贸易联盟投资者收购德国企业的禁止案件。过去十年中该体制经审查的收购案件超过400起。德国政府在审查台海集团是否已切实放弃该项交易的同时，为谨慎起见，仍决定对该交易发布禁止令。

数日前，德国政府还对中国国企国家电网有限公司（“国家电网”）拟议收购德国电网运营商50Hertz公司20%少数股权的交易进行了干预，最终迫使国家电网第二次退出对该少数股权的收购。这一案例表明，德国政府格外关注国企集团和其他具有强大政府背景的非欧洲投资者。

尽管上述情况发生于2017年7月德国出台外商投资监管新政（参见本所此前简报）后，但值得注意的是，新政并未改变外商投资的审查标准，德国监管趋于强硬的原因主要是心态和公众对外商投资的认识发生了变化。

德国联邦情报机构也可影响德国政府的审查。该机构在2018年7月公布了其年度报告，其中明确提及“中国制造2025”计划及其对敏感数据和专有技术存在的潜在威胁，而敏感数据和专有技术的外流可能危及德国的安全利益。报告称：

“该计划——即“中国制造2025”计划——的目标是使中国发展成为一个领先的工业强国。为此，要有针对性地促进特定产业和新兴技术的发展，包括海运和航运、轨道技术和铁路、新能源和动力、新材料、医疗技术、智能化生产和工业机器人、信息技术、航空和航天技术。中国政府通过颁发投资许可、实行严格的资本管制、发放选择性贷款、实行国有企业与政府之间的密切联动，并通过在中资企业设立的可影响公司治理的政治组织影响和操控投资。情报机构也以这种方式介入投资活动。”

要点

• 德国政府和联邦经济事务和能源部（“监管部门”）干预意愿明显，欲阻止敏感领域的外商投资；

• 即便是少数股权投资也将受严格审查，尤其是涉及所谓关键基础设施的投资（“关键基础设施”包括一系列领域的设施，如能源、信息技术和电信、交通运输、医疗、供水、食品，以及金融和保险，若其达到某重大性门槛）；

• 似乎格外关注有外国政府（尤其是中国政府）背景买家的收购。但监管部门通常对所有收购一视同仁，因而任何国家具有政府背景的投资者都面临日益严格的审查；

• 德国政府可能会调低其审查起点（至少对某些领域而言），以便对低于现行审查门槛（25%股权）的少数股权收购开展调查；

• 在并购交易初期，完成详尽的外商投资尽职调查日益重要。

案例详析

台海集团对莱菲尔德的收购

中国核电装备及铸锻件产品制造领先企业—台海集团拟收购德国莱菲尔德。莱菲尔德是一家德国机械制造商，在美国、中国和俄罗斯设有网点，聘有员工约200人，销售额约4000万欧元。经过数月审查，德国政府认定，该拟议收购将危及德国公共秩序或安全。

本周，据台海集团称，其对法国玛努尔工业集团（台海集团已持有多数股权）的拟议收购已被法国政府叫停。台海集团显然打算通过玛努尔工业集团收购莱菲尔德，玛努尔工业集团从事金属加工，主要产品为用于石油化工、核工业和其它领域的高科技铸锻件。

德国外商投资审查的决定为保密文件，政府未公开任何具体担忧。但监管部门势必考虑到如下事实，即莱菲尔德在可加工高强度材料（如钛钢）的机械制造领域拥有顶级技术，而该等高强度材料可用于制造航空航天部件。上述高强度材料完全可用于德国的国防和武装力量。从近期的案件可以看出，德国政府格外关注双重用途产品与国防物资的关系。

另有消息称，莱菲尔德的客户将其机械用于制造民用火箭和核装备的某些零部件，引发对核领域的担忧。2016年，中国福建宏芯投资基金（“福建宏芯”）拟以公开要约收购爱思强公司（“爱思强”）也曾带来类似的担忧。德国监管部门先是批准该项交易，而后在新情况出现后撤销了该批准。据报道，美国情报机构告知德国政府，爱思强的产品可能被用于中国核项目。但与莱菲尔德收购案不同的是，监管部门无需对该案作出最终决定，因为美国总统奥巴马禁止了对爱思强的美国业务的收购，福建宏芯因此放弃整项交易。

国家电网对50Hertz、吉利对戴姆勒的收购 

近期，德国政府还对收购德国领先电网运营商50Hertz公司20%股权的拟议收购进行了干预，该公司拥有约1800万用户。尽管2017年7月出台监管新政将电网界定为“关键基础设施”，但因此次收购的股权比例低于25%，不在审查范围之列，德国政府仍无法按照外商投资的法律法规审查国家电网的拟议收购。

这也是监管部门未对吉利收购戴姆勒9.6%股权案加以审查的原因。当时，吉利宣布的这项交易完全出乎监管部门意料。鉴于以上案例和近期其它外商投资交易，一些政治家已建议调低25%的审查门槛，以便监管部门审查（和禁止）更多涉及关键基础设施的交易。虽然以上提议有可能成行，但相关计划仍在酝酿中。

在50Hertz公司收购案中，德国政府采取了不同的监管路径。德国政府通过施加政治影响，最终使得德国国有银行复兴信贷银行（KfW）借助比利时电网运营商Elia（ 50Hertz的多数股东）享有的优先购买权收购该股权。

澳大利亚投资者IFM原持有50Hertz公司40%的股权。2017年末，IFM出售首批20%的股权时，据称德国政府曾敦促Elia行使其优先购买权，以使中国国有企业国家电网退出该收购。今年初，当IFM出售其所持有的50Hertz剩余20%的股权，而国家电网再次表示有意收购时，德国政府仍无法按照外商投资法对此加以审查。目前看来，德国政府似乎再度说服Elia对此批20%股权行使优先购买权，并立即将该股权出售给德国复兴信贷银行，以使国家电网再次退出收购。

德国政府公布该交易时，明确指出此举是出于安全政策的考虑，尤其是为保证可靠的电力供应，并声称这只是在找到新的投资者前的临时方案。

放眼全球

以上三个并购案例与各国加强国家安全审查的整体国际趋势相吻合，即在涉及敏感资产收购和具有外国政府背景的买家（尤其是中国买家）带来的威胁时，各国政府纷纷强化其国家安全审查权，并就此运用其创新的监管手段。从2015年起，七国集团（G7）成员及俄罗斯均加强了（美国正在加强）其外商直接投资或公共利益审查制度，而欧盟的外商投资审查条例可能于2020年夏/秋生效（参见本所此前有关英国、美国、欧盟和俄罗斯的简报）。

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