客户须知｜欧盟外商投资审查新规正式生效：投资者需要关注什么？

在欧盟外商投资审查持续趋严的背景下，欧盟的外商投资审查制度也正迎来重要调整。

欧盟新版《外商投资审查条例》（以下简称“新条例”）已于2026年7月16日生效，并将于2028年1月17日起在全体成员国全面适用。届时，新条例将全面取代2019年《外商直接投资审查条例》（以下简称“现行条例”）。

现行条例自2020年10月11日起适用，其本质是一个协调成员国之间合作的框架机制，并未像欧盟并购审查制度那样形成“一站式审批”机制，也未建立统一的欧盟外商投资审查制度。新条例在延续了这一做法的基础上，设立了适用于全体成员国的最低监管标准，以期推动欧盟成员国外商投资审查体系的一体化发展。

事实上，在新条例出台前，欧盟27个成员国均已建立本国外商投资审查机制，但各成员国在制度覆盖范围、审查标准及执法实践方面仍存在一定差异。新条例统一了部分核心监管要求，并将部分成员国的既有做法上升为欧盟层面的共同标准，从而提高整体的一致性和可预见性。

对于中国投资者而言，尤其需要关注新条例项下的如下规定：

• “外商投资”范围进一步扩大。

  现行条例所界定的“外商投资”原则上仅涵盖外国投资者直接实施的对欧盟投资。对于由非欧盟投资者控制的欧盟实体所进行的投资，通常不属于条例规定的适用范围，除非相关架构被认定为旨在规避外商投资审查。新条例则扩大了“外商投资”的定义范围，明确不仅包括非欧盟投资者直接实施的投资，也包括受非欧盟投资者控制的欧盟实体实施的投资。这意味着，通过欧盟子公司、控股平台或其他欧盟投资载体开展交易，不能当然排除外商投资审查风险。事实上，对最终控制权和实际决策权安排进行穿透审查并非全新的监管理念，德国、法国、意大利、西班牙、比利时等大多数成员国此前已在审查实践中采取类似做法。新条例在欧盟层面明确确认了这一监管思路，并将其纳入成员国外商投资审查制度应具备的共同标准之一。

  此外，新条例还将绿地投资纳入适用范围，但是否将绿地投资纳入本国外商投资审查体系，仍由各成员国自行决定。事实上，部分成员国已在现行制度下对特定绿地投资开展审查。例如，在意大利，非欧盟投资者设立新公司并持有其10%以上股权或表决权，如该新公司将在敏感行业开展业务或持有相关资产，则会触发申报义务。过去，绿地投资通常被认为面临的外商投资审查触发风险低于并购交易；但随着欧盟外商投资审查体系持续演进，这一差异未来可能逐步缩小。

• 各成员国强制申报的行业范围形成统一最低标准。

  此前，强制审查机制的覆盖范围以及具体适用行业主要由各成员国自行确定，新条例则首次设定了统一的最低行业清单，要求成员国针对重点领域建立交割前强制审查机制。相关领域包括军事物项和两用物项、半导体、量子技术及部分人工智能技术、能源、交通及数字基础设施、关键原材料、金融市场基础设施以及选举基础设施等。不过，该清单仅构成最低要求，成员国仍可根据本国情况将更多领域纳入审查范围。因此，未来不同成员国之间的审查范围仍将存在差异，但涉及上述重点领域的投资项目预计将普遍受到更高程度的审查关注。

• 主动审查机制从部分成员国的做法上升为统一要求。

  对于可能影响安全或公共秩序、但未触发强制申报义务的交易，德国、西班牙、比利时等成员国此前已经建立主动审查机制，但适用规则存在差异，而部分成员国尚未设立类似制度。新条例首次将主动审查机制纳入全体成员国的最低监管要求，成员国原则上应有权在交易完成后至少15个月、最长五年内启动主动审查。因此，未触发强制申报义务并不意味着零风险。对于涉及潜在国家安全因素的投资，投资者仍需关注监管机构启动主动审查的风险，并结合有关成员国规则评估是否需要自愿申报，或通过商谈等方式降低监管不确定性。

• 跨成员国合作机制的实施规则进一步完善。

  根据现行的合作机制，成员国在审查相关投资时，应向其他成员国及欧盟委员会通报相关情况，并给予其发表意见的机会。新条例并未改变这一合作框架，但对哪些案件应进入合作程序等问题提供了更明确的指引。例如，从投资者身份角度而言，涉及国有背景投资者、受制裁投资者、此前曾收到禁止决定或违反救济措施的投资者时，相关交易会被纳入跨成员国合作机制。对于具有国资背景的投资者而言，这意味着即使投资仅涉及单一成员国的目标公司或资产，也可能因投资者身份而引发其他成员国乃至欧盟委员会的额外关注，从而面临更长的审查周期。

• 实质风险评估框架和考量因素更加清晰。

  欧盟成员国外商投资审查以维护国家安全和公共秩序为核心审查标准，但具体风险评估因素主要由各成员国在执法实践中逐步发展形成，成员国之间也存在一定差异。新条例并未改变现有实质审查标准，而是较为系统地列举了相关评估因素，为成员国开展审查提供了统一的参考标准。

  从目标公司角度看，监管机构可能重点关注投资是否会影响欧盟利益项目或计划、关键技术、关键基础设施、关键投入品的持续供应、敏感信息安全、媒体自由与多元化、选举程序、公共健康、粮食安全，以及军事设施安全等。从投资者角度看，监管机构重点关注其背景和合规风险，包括与第三国政府的关系、所有权和控制权结构的透明度、外商投资审查及其他领域的既往合规记录，以及是否涉及制裁等因素。

• 救济措施的主要类型有了参照清单。
  

  对于可能对国家安全或公共秩序产生不利影响的投资，成员国可以附加救济措施作为批准条件，只有在风险无法通过救济措施有效缓解时才会禁止交易。实践中，附条件批准远比禁止交易常见——以2024年为例，各成员国正式审查的案件中，约9%附条件获批，仅约1%被禁止。

  新条例并未改变成员国采取救济措施的权力，但在欧盟层面较为系统地列举了可供考虑的措施类型，为各国实践提供共同参照。主要的救济措施类型包括调整目标公司的治理结构或表决权安排、限制对敏感信息和关键技术的接触、要求维持特定产品或服务的持续供应、设定采购来源要求，以及施加网络安全和数据保护义务等。

总体而言，随着欧盟层面审查框架进一步趋同、跨成员国协作机制不断完善，中国投资者在交易初期制定覆盖相关成员国的协调申报和监管应对策略将变得更加重要。在评估具体投资项目时，中国投资者不仅需要关注目标公司所属行业是否落入敏感领域，还应结合其实际业务活动、客户结构、数据资源、技术能力以及在关键产业链和供应链中的作用等，对潜在外商投资审查风险进行全面分析。

未来两年，各成员国仍将陆续修订本国外商投资审查规则，以落实新条例的相关要求。因此，投资者在具体交易中仍需结合相关成员国制度进行个案评估，并持续关注各成员国监管动态。

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