睿智·推送 | 境外投资的“境内关”：央国企投前ODI监管和经营者集中申报程序实务要点

作者：陆学忠 金易

在境外投资浪潮中，央国企作为重要市场参与者，其项目面临比民营企业更为严谨的境内审批链条，深刻影响交易节奏与结构设计。

提前评估境内监管程序具有双重意义：一是精准把控项目进度，明确实体设立、资金到位及交割节点；二是有效沟通境外合作方，以法规依据和时间表减少因监管透明度差异带来的谈判成本。

当前监管口径未随规模扩大而放松，反而呈现覆盖全面、审查多元及处罚增强的趋势。2026 年 7 月 1 日施行的《国务院关于对外投资的规定》新增安全审查制度；国家发改委随后就修订《对外投资管理办法》征求意见，强化了信息报告义务。此外，经营者集中申报也是央国企并购中不可忽视的合规维度。

本文以央企境外绿地合资项目为例，梳理境内事前审批链条要点。

央企境外投资主要包含四大核心环节：

（一）国资委审批与企业内部决策：需先完成内部决策（股东会/董事会），若触发负面清单特别监管类，须报国资委审核；

（二）ODI 备案/核准：向发改委、商务部办理，取得备案通知书及投资证书；

（三）外汇登记与资金汇出：凭 ODI 文件至银行办理登记及购付汇；

（四）经营者集中反垄断申报：若新设合资构成“共同控制”且达营业额标准，须在实施前申报。

各环节并非完全串行。国资审批与内部决策是前提；商务与发改 ODI 备案可同步推进；外汇登记需在 ODI 完成后进行；反垄断申报建议同步准备。大致衔接节奏如下：

图 1：央国企境外新设股权投资境内审批实践预估周期示意

国资审批是央企区别于民企的关键环节。依据国资委 34 号、35 号令，央企境外投资需遵循事前管理制度：

第一，年度投资计划管理。项目须纳入年度计划报送国资委，未纳入者原则上不得投资，确需追加须先调整计划。“特别监管企业”的计划还需国资委审批。

第二，主业投资原则。原则上不得非主业投资，特殊情况需报国资委审核并引入主业匹配的央企合作，这将实质影响交易结构与股权架构。

第三，负面清单分类审核。禁止类项目一律不得投资；特别监管类需在内部决策后、报送国家部门前，向国资委报送材料完成出资人审核；清单外项目由企业自主决策，但需预留内部决策耗时。

表 1：中央企业境外投资项目负面清单主要内容（据公开资料整理）

总体来看，符合常规商业逻辑的项目多属企业自主决策范围，无需额外报国资委审批。

根据发改委 11 号令及商务部 3 号令，非敏感类项目适用备案管理。央企由集团公司向国家发改委、商务部提交申请。两部门审查侧重不同：发改委侧重真实性、合规性及宏观风险；商务部侧重统计管理与事后监管。

相比地方企业，央企由国家部委直接办理备案，流程更繁琐且需集团统筹，时间成本较高。

表 2:ODI 备案主要差异对照

实务要点一：审批时限差异

法定时限不包含材料准备及补正时间。实践中，省级机关承办项目约 1-3 个月；报国家部委的央企项目及 3 亿美元以上地方项目，至少需 3 个月，若遇多轮问询可能延长至 4-6 个月。

实务要点二：央企子公司的监管层级

依据相关解答，央企直接或间接拥有半数以上表决权，或能支配经营、财务等重要事项的境内企业，应按中央管理企业申报。反之，若控股股东虽具国有背景但非中央管理企业，则按地方企业规则办理。

实务要点三：申报牵头主体

多个企业共同投资时，由相对大股东牵头；央企内部必须由集团总部统一对外提交，严禁下属子公司分头申报。

自 2015 年起，境外直接投资外汇登记改由银行直接审核办理。企业在取得 ODI 备案文件后，向注册地银行申请登记，获《业务登记凭证》后再办理购付汇。银行办理通常需 2 至 6 周。

目前银行实质审查趋严，不仅审核形式，更关注材料合理性与真实性，如排查代持、核实估值与对价匹配度等。企业应提前与银行沟通，预留应对实质性问询的时间。

新设合营企业常被低估反垄断申报义务。只要形成“共同控制”即构成集中，申报门槛仅看营业额，不分行业。央企因层级多、基数大，合并计算营业额后极易达标。

申报义务基于客观营业额标准，而非主观竞争效果判断，采取“先报后审”预防模式。

实务要点四：少数股权与共同控制

控制权认定实质重于形式。即便持股较少，若对战略性决策（如预算、高管任免）享有一票否决权，或存在重大商业合作关系，均可能被认定为共同控制。央企在合资中保留的否决权常触发此认定。

实务要点五：营业额计算范围

申报标准为全球营业额超 120 亿元或中国境内超 40 亿元（且至少两家境内超 8 亿元）。需注意：境外合作方对中国出口计入境内营业额；计算时需合并所有直接或间接控制实体的营业额。

实务要点六：控制关系的扩张认定

反垄断语境下“控制”认定宽泛。若股权结构分散、无实际控制人，监管部门可能认定全体股东共同控制，进而合并计算上层股东营业额。

实务要点七：申报周期与策略

境外设立且不在中国境内经营的合营企业可走简易程序，约 1-2 个月办结；普通程序周期更长。尽管通过率较高，但建议在签署约束性文件前评估申报可行性，并将反垄断批准列为交割先决条件。不确定时可申请申报前商谈。

央企海外新设合资境内审批呈现三大特征：

其一，审批链条长。须先行履行国资委事前监管及内部决策，涵盖计划管理、主业限制及负面清单审核。

其二，审批层级高。ODI 备案一律由国家部委承办且须集团统一报送，周期普遍长于地方项目。

其三，易触发反垄断申报。共同控制认定宽泛，加之集团营业额合并计算，使得申报成为常态。

注：地方国企在国资监管层由各地规定，ODI 及反垄断申报规则与民企基本一致，不因国有属性上收层级。

表 3：中央企业、地方国有企业与民营企业对比

此外，需关注 2026 年 7 月 1 日施行的境外投资安全审查制度。涉及敏感国家、行业、数据出境或关键技术输出时，应重点关注。

建议在交易文件中将国资委审核、ODI 备案及反垄断申报列为交割先决条件，并合理设置截止日期。针对周期不确定性，可设计分阶段支付或分手费条款以平衡风险。

境外绿地合资项目“交易结构简单”不等于“审批链条简单”。国资委审核、ODI 备案、外汇登记、经营者集中申报各有独立逻辑与风险点。企业需结合具体股权架构与治理安排，在项目启动之初即进行整体评估与规划。