三费合一、税率 11%—13%：《地方附加税法（征求意见稿）》核心解读与关键问题
作者｜王巍（注册会计师） · 全文精炼版
2026 年 8 月 28 日，财政部、国家税务总局发布《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》，拟将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为"地方附加税"，征求意见截止 2026 年 9 月 27 日。以 2025 年数据测算，三项税费收入合计9,134 亿元（其中城建税 5,170 亿元、教育费附加 2,382 亿元、地方教育附加 1,582 亿元），合并后将成为地方税体系的第一大税种。官方定调"税负总体稳定"，但总量稳定不等于结构稳定——真正的变量不在市区企业，而在注册地不属于市区、县城、镇的企业。
一、改革核心：从"一税两费"到"一省一率"
现行制度："一税两费"，按行政区划分三档
| 项目 | 性质 | 税率／征收率 | 依据 |
|---|---|---|---|
| 城市维护建设税 | 税 | 市区 7%、县城和镇 5%、其他地区 1% | 《城建税法》（2021.9.1 施行） |
| 教育费附加 | 政府性基金 | 3% | 1986 年暂行规定 |
| 地方教育附加 | 政府性基金 | 2% | 《教育法》、国发〔2011〕22 号 |
三项叠加后的实际综合税负：
| 纳税人所在地 | 城建税＋教育费附加＋地方教育附加 | 合计 |
|---|---|---|
| 市区 | 7% ＋ 3% ＋ 2% | 12% |
| 县城、镇 | 5% ＋ 3% ＋ 2% | 10% |
| 其他地区 | 1% ＋ 3% ＋ 2% | 6% |
征求意见稿：一个税种，一省一率
| 要素 | 征求意见稿规定 |
|---|---|
| 纳税人 | 境内缴纳增值税、消费税的单位和个人 |
| 计税依据 | 依法实际缴纳的增值税、消费税税额 |
| 税率 | 11%—13% 幅度税率（不再按行政区划分档） |
| 税率确定 | 省级政府提出 → 同级人大常委会决定 → 报全国人大常委会和国务院备案 |
| 税收优惠 | 国务院可对特殊产业和群体、重大突发事件等规定减免 |
| 征管 | 纳税义务发生时间、纳税地点、扣缴义务人与增值税、消费税一致 |
| 施行 | 自施行之日起征收地方附加税，不再征收三项税费；《城市维护建设税法》同时废止 |
一句话概括：从"一税两费、按区划分三档"，变成"一个税种、一省一个税率"。
二、六大核心看点
看点一：从"费"到"税"，税收法定再进一步
教育费附加、地方教育附加长期以政府性基金形式存在，法律层级偏低。此次合并立法，落实了党的二十届三中全会及四中全会关于完善地方税体系的要求。随着增值税法出台，我国现行 18 个税种中已有 14 个完成立法，地方附加税立法填补了重要空白。
对纳税人而言意味着：一是制度刚性增强，地方在附加税费上"灵活操作"空间被压缩；二是征管程序统一适用《税收征收管理法》，争议处理与法律责任框架更清晰。
看点二：取消地区分档，改省级统一幅度税率
这是本次改革中税率制度最核心的调整。现行城建税按行政区划分 7%、5%、1% 三档，同一省内不同地区税负可相差 7 倍。征求意见稿删除了这一分档，改为全省统一在 11%—13% 内确定一个税率。
从条文表述看，第四条只授权"省、自治区、直辖市人民政府"提出具体税率，未保留省内再分档的空间。即同一省内，市区企业与乡镇企业将适用同一个税率。
- 简化判定：跨地区经营企业不必再为"机构所在地 vs 生产经营地""市区 vs 县城 vs 其他地区"的税率适用扯皮，集团企业切实减负。
- 拉平税负：低档次地区的企业税负被"提上来"，且无缓冲。
中央财经大学财政税务学院院长樊勇指出，统一设置窄幅度税率区间，在保证全国税制统一、杜绝税收洼地的前提下，适度下放税率确定权限。但"杜绝税收洼地"与"结构性加税"之间的边界，需在税率确定时慎重把握。
看点三：平均数掩盖结构差异——三类企业税负测算
测算口径：以 2025 年数据为基础加权计算，城建税平均税率约 6.6%，加上两项附加后合计平均税率约 11.6%，与 11%—13% 幅度中间值基本相当，故称"税负总体稳定"。
但 6.6% 的加权平均值说明：绝大部分税源集中在 7% 这一档（市区），低档次地区收入占比小，其税负变化被平均掉了。具体到单个企业，情况截然不同。
假设某企业年缴纳增值税 1,000 万元（无消费税、无直接减免、无留抵退税）：
| 所在地 | 现行 | 新法 11% | 新法 12% | 新法 13% |
|---|---|---|---|---|
| 市区 | 120 万（12%） | 110 万（−8%） | 120 万（持平） | 130 万（+8%） |
| 县城、镇 | 100 万（10%） | 110 万（+10%） | 120 万（+20%） | 130 万（+30%） |
| 其他地区 | 60 万（6%） | 110 万（+83%） | 120 万（+100%） | 130 万（+117%） |
- 市区企业：若本省定 12%，完全平移；定 11% 反而略降。
- 县城、镇企业：至少上升 1 个百分点，若定 13% 则上升 3 个百分点。
- 其他地区企业（乡镇、工矿区等）：最低 11%，较现行 6% 上升 5 个百分点，涨幅高达 83%。
这类企业包括乡镇工业园、非建制镇开发区、矿区、农场、跨省项目部等，历来按 1% 缴纳城建税，是此次改革中税负变动最大的群体。
看点四：计税依据平移并统一，三个加减项要盯紧
第二条表述与现行《城市维护建设税法》一致：
计税依据 ＝ 应当缴纳的两税税额
＋ 增值税免抵税额
− 直接减免的两税税额
− 期末留抵退税退还的增值税税额
第三条规定，对进口货物或者境外单位和个人向境内销售服务、无形资产缴纳的增值税、消费税税额，不征收地方附加税。
- 出口企业的免抵税额要计征：免抵税额虽不实际缴款，但要并入计征附加税，出口业务占比高的企业需提前测算。
- 留抵退税允许扣除：此次上升到法律层面，消除了争议，对享受留抵退税的制造业企业是明确利好。
- 进口环节不征，国内流转环节照征：维持了进口与国产货物的税负公平。
看点五：减免权限上收，地方自行优惠将失效
第六条是本次改革中对地方约束力最强的一条：只有国务院可以规定减征或免征，且需报全国人大常委会备案。
这意味着，地方自行出台的减免政策在地方附加税法施行后将失去法律依据。过去个别地区以"财政返还""即征即奖"等方式变相减免的做法，空间将被大幅压缩。
现行仍有效的两项全国性优惠预计延续，但衔接口径需明确：
| 优惠 | 内容 | 依据 | 执行期限 |
|---|---|---|---|
| 小规模免征 | 月销售额 ≤10 万元（季度 ≤30 万元）的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加 | 财税〔2016〕12 号 | 2016.2.1 起（未设终止） |
| 六税两费减半 | 小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减半征收城建税、教育费附加、地方教育附加等 | 2023 年第 12 号公告 | 2023.1.1—2027.12.31 |
特别关注"六税两费"减半政策执行至 2027 年 12 月 31 日。若新法在 2027 年底前施行，三项税费合并后"减半"如何落地、基数如何确定，需财政部、税务总局明确。
看点六：征管全面绑定主税，一次核算、一体申报
第七条至第九条规定，地方附加税的纳税义务发生时间、纳税地点、扣缴义务人，与增值税、消费税保持一致，并与主税同时缴纳、同时扣缴。
对财务人员而言，这是最直观的利好：告别三项税费分开核算、分别申报的繁琐流程，实现一次核算、一体申报、同步缴纳，申报差错风险随之下降。
三、五个待解问题与建议
以下五点属于条文衔接与立法技术问题，建议在2026 年 9 月 27 日前通过财政部或税务总局网站"意见征集"栏目提出。
1. 未授权省内分档，"其他地区"企业税负跃升，是否设置过渡安排
其他地区纳税人从 6% 跃升至最低 11%，涨幅 83%。建议考虑：一是在第四条中明确省级可在幅度内按地区类型提出差别税率；二是若不设差别税率，是否给予一定过渡期，避免乡镇企业税负陡增。
2. 废止范围不完整，两个行政法规未同步处理
第十三条规定废止《城市维护建设税法》，第十二条规定不再征收三项税费。但《征收教育费附加的暂行规定》（1986 年）和国发〔2011〕22 号并未列入废止范围。上位依据不去、下位停征，会造成法律体系不协调，建议在正式草案中同步明确废止。
3. 教育经费专款专用约束消失，需制度托底
教育费附加、地方教育附加原属政府性基金，专项用于教育。改为地方附加税后，收入进入一般公共预算统筹，法律层面的"专项用于教育"约束随之消失。建议在立法说明或配套文件中明确地方附加税收入中用于教育的比例或机制。
4. 第三条与第九条的适用关系需要澄清
第三条规定境外单位向境内销售服务不征收地方附加税；第九条又规定扣缴义务人需同步扣缴。境内购买方代扣代缴境外单位增值税时，是否要同步扣缴地方附加税？两条存在衔接缝隙，建议借此次立法一并澄清。
5. 跨省经营与消费税改革的传导效应
第八条将纳税地点定为"实际缴纳增值税、消费税的地点"，跨地区经营的分支机构将就地适用当地税率。各省税率在 11%—13% 间存在差异，集团企业需重新测算整体税负分布。
更长远看，地方附加税依附于增值税、消费税。《增值税法》已于 2026 年 1 月 1 日施行，消费税改革也在推进中，主税任何要素调整都会直接传导到地方附加税。建议就主税变动时的联动评估机制作出原则性规定。
四、企业应对策略
- 先算清自己的账：按本省可能的税率（11%、12%、13%）分别测算现行与新法税负差额，重点识别注册地或生产经营地属于"其他地区"的主体。
- 盯住本省税率确定进程：省级政府提出后需报同级人大常委会决定，此过程通常有公开征求意见，是反映诉求的关键窗口。
- 检查合同中的税费承担条款：涉及"税费由某方承担"的约定，在税种变更、税率调整后可能需要重新界定，尤其是长期合同和跨省项目。
- 关注存量优惠的衔接口径：特别是"六税两费"减半政策到期与新法施行的先后顺序，以及小规模纳税人免征政策在新法下的表述。
- 有意见就在 9 月 27 日前提：可通过财政部网站（mof.gov.cn）或税务总局网站（chinatax.gov.cn）"意见征集"栏目提出，也可信函寄至财政部税政司或国家税务总局财产和行为税司。
结语
这次改革的大方向清晰：简化税费制度、完善地方税体系、落实税收法定、促进全国统一大市场。从总量看，税负确实总体稳定，办税流程也会明显简化。
但"总体稳定"是一个宏观判断，落到具体企业身上，可能是持平、略降，也可能是接近翻倍的上升。差异取决于两件事：你的生产经营地在不在市区或县城、镇；你所在省份最终把税率定在 11%、12% 还是 13%。
这两件事，一件由选址决定，另一件正在征求意见期里被讨论。距离 9 月 27 日还有不到一个月。
免责声明：本文基于财政部、国家税务总局 2026 年 8 月 28 日发布的《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》及起草说明整理。征求意见稿尚未生效，最终以正式通过的法律文本为准。文中税负测算系基于简化假设的示例性计算，仅供理解政策变化方向之用，不构成针对特定企业的税务意见。具体业务请结合企业实际情况，以主管税务机关意见为准，或咨询专业机构。
主要资料来源：
- 《中华人民共和国地方附加税法（征求意见稿）》及起草说明，财政部、国家税务总局，2026 年 8 月 28 日发布。
- 新华社《地方附加税法公开征求意见 地方税改革迎来新进展》，2026 年 8 月 28 日。
- 经济日报《地方附加税法征求意见稿发布——地方税改革迎来新进展》，2026 年 8 月 29 日。
- 《中华人民共和国城市维护建设税法》（2021 年 9 月 1 日施行）。
- 《财政部 国家税务总局关于扩大有关政府性基金免征范围的通知》（财税〔2016〕12 号）。
- 《财政部 税务总局关于进一步支持小微企业和个体工商户发展有关税费政策的公告》（财政部 税务总局公告 2023 年第 12 号）。