上海自贸试验区空间布局与体制机制研究课题组负责人陆启星做客平潭干部大讲堂，分享“上海经验”
实验区空间政策的深度，与自贸试验区制度创新的红利叠加——
平潭，将会是又一个深圳！！！
2月4日晚，上海市浦东新区商务委员会党组成员、副主任陆启星来岚，为全区干部带来精彩演讲。专题报告围绕中国（上海）自由贸易试验区基本概念展开，全面介绍了上海自由贸易试验区形成的背景，重点分析了上海自贸试验区实践与可复制可推广内容，系统地阐述了上海自贸试验区实践的影响与意义。
陆启星先后在浦东新区经济贸易局、经济委员会、商务委员会工作，长期致力于自由贸易试验区建设的实际工作，是中国（上海）自由贸易试验区空间布局与体制机制研究课题组负责人，全程参与了中国（上海）自由贸易试验区总体方案的研究和设计，具有丰富的实践经验。
以下为根据录音整理的部分演讲内容，予以刊发，以飨读者。
自贸区播报·平潭设计
平潭开发热情很足，我在平潭看到浦东开发初期的影子。十年乃至二十年后，平潭将会是又一个深圳、又一个浦东。我们在自贸试验区这方面，浦东可能先走了一步，但平潭还有实验区，实验区空间、政策的深度，和自贸试验区制度改革创新的红利叠加，平潭的前景无限美好。
我今天的介绍分四个部分：一是介绍中国（上海）自由贸易区的基本概念；二是中国（上海）自由贸易试验区形成的背景，为什么中国会在这个时期出现自由贸易试验区这一产物；第三是上海自贸试验区实践与可复制可推广内容；四是谈谈上海自由贸易试验区实践的影响和意义。
一、中国（上海）自由贸易区的基本概念
许多专家用国外的自贸区来对标我们的自由贸易区，发现许多问题。但实际上，我们的自由贸易试验区在全世界是独一无二的。从自贸区基本概念来讲，主要有两个：FTZ和FTA。一个概念叫Free Trade Zone，平潭岛上也有这样的概念，即保税区。但全国所有的保税区中文都不叫自由贸易区，但翻译成英文都叫做FTZ，为什么？原因就在于我们并没有真正实现FTZ的要义。按照1973 年国际海关理事会的一个定义，主要要义有两条：一个是指一国的境内关外，即国境线之内、海关线之外，即我们现在听到的“一线”和“二线”。第二是货物贸易和海外高度自由化为特征的。由于全国保税区都没有真正实现“一线放开，二线管住”，所以我们翻译成中文时都没有叫自由贸易区。自由贸易区的第二个概念指的是FTA（Free Trade Area），它通常指两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，从而促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素的自由流动。这个概念上世纪末本世纪初才开始的。由于这两个翻译成中文都叫做自由贸易区，所以现在我们为了区别这两个概念，我们把FTZ翻译成自由贸易园区，把FTA翻译成自由贸易区，以示区别。
我们的自由贸易试验区特殊在哪里？特殊在它是两者的叠加。自贸试验区所承担的任务有三个：国际贸易业务创新引领区、国际投资新规则试验区和因此而产生的政府职能转变的试验区。其中国际投资新规则属于FTA范畴，是我们单边开放做试验。实际上，FTA内容的开放试验，未必一定要放在FTZ里面进行，当初选择在FTZ区域里进行试验，主要是考虑控制风险。现在几个自贸试验区都有非海关监管区域，也就是这个原因。
2013年4月11日，汪洋副总理在听取上海市和商务部领导汇报时说：“将来这个名字，就叫中国（上海）自由贸易试验区，是国家对外的，国与国的，但是现在先在国内一个区域进行自由贸易的试验，这样就可能把它的层级、价值从这里面体现出来。”因此，中国（上海）自由贸易试验区不是地方经济发展的需求，而是试验以开放促改革的国家战略。
为进一步探索深化改革、扩大开放的经验，国务院决定设立中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区，并扩展中国（上海）自由贸易试验区区域范围，从而在更大范围内进行国际投资新规则、政府职能转变和扩大开放的试验，自由贸易试验区的实践进入第二阶段。最后的目标是将成果形成“可复制、可推广”的经验供全国借鉴。海关特殊监管区则建设成为FTZ（国际贸易业务创新引领区）。
二、中国（上海）自由贸易试验区形成的背景
（一）世界经济正经历第三次全球化浪潮
第一次全球化浪潮是从十八世纪开始的，当时英国为主导国家，以贸易全球化为主要特征，自由贸易为主流理念，以货物作为主要载体，诸边单项贸易国际惯例或公约成为全球体制。第二次全球化浪潮在上世纪四十年代到九十年代，以美国为主导国家，主流理念是规则贸易，以制造业全球化为主要特征，不再以货物而是以资本为主要载体，这阶段的全球体制是多边贸易体制，就是“二战”以后的关贸总协定到1992 年的世贸组织。
现在，我们已经进入全球化浪潮的第三个阶段。这阶段的一个主要标志，是2001 年开始的WTO 框架下的多哈回合谈判，最主要的内容是服务贸易规则、投资规则等。主导国家依旧是美国，但主要特征已经是服务贸易自由化，主流理念是规则投资。当美国跨国公司制造业全球化布局完成后，国内GDP的构成，有90%由服务业完成。现在全球GDP有70%来自服务业，发达国家达到80%。但我们国家还不到50%。所以在本世纪谈判由制造业转为服务业，我们国家落后了。这阶段的主要载体是智能化制成品加数字化服务，所以我们自由贸易试验区强调服务业。大家要注意全球体制，正在向区域特惠贸易安排转型，但仍然以美国为主导。
（二）美国主导下的多边、区域、双边谈判，正重塑全球规则体系
2001 年，中国加入WTO后，被纳入美国主导的全球多边体制。但中国发展速度迅猛，成为全球化的受益者。WTO多哈谈判陷入僵局后，美国逐渐放弃谈判，把全球多边体制边缘化了。于是美国主导了重塑全球规则的“三驾马车”，TPP（跨太平洋伙伴协定）、TTIP（跨大西洋投资与贸易协定）、TISA（服务贸易协定）。
2009年，美国加入跨太平洋战略经济伙伴协定（P4）谈判，并将名称改为TPP（跨太平洋伙伴协定）。还做了两项改动：一是内容从高水准贸易自由化转变为高标准投资规则，二是吸收新成员从开放到封闭。作为重返亚太战略的一部分，美国希望借此提升与亚太新兴经济体的经贸关系，成为亚太区域经济整合的领导者，稀释中国的区域经济和政治影响力。美国不希望中国参与国际规则的谈判和制定。
同时，美欧开启了TTIP的谈判。2012年4月，美欧发表了《关于国际投资共同原则的声明》。包括：高水平的投资准入和市场开放、公平竞争原则、最高水平的投资保护、有效的争端解决机制、透明度和公众参与、企业社会责任、从严掌握安全审查等。前六条是美欧对外投资的“矛”，第七条是保护自己国家产业的“盾”。
第三个是TISA谈判。涉及的主要领域包括：实现数据跨境自由流动；对其他国家的服务提供者提供水平承诺下的国民待遇，采取负面清单；约束对跨境服务提供的限制，包括许可、居住要求等，约束对通过投资提供服务的机构设立、参与合资企业或经济需求测试等的要求等。国有企业和政府采购领域也会是TISA涉及的重要议题。一旦它谈成，会影响多哈回合谈判，因此我国在2013年9月30日宣布加入TISA，但到目前为止在美国的阻挠下尚未取得TISA的正式谈判资格。
在这样的全球化新形势背景下，中国该怎么办？是摆在我们面前的问题。到目前为止，我国的对策是积极而有效的。一是加快自身主导的谈判，形成中国版自贸区网络。目前，我国已经是全球125个国家或经济体的第一大贸易伙伴，而美国是75个。这个数据在2006 年时恰恰相反。如今很多国家愿意和中国谈自由贸易区。目前，中国正与五大洲的31个国家和地区建设18个自贸区，其中，已经签署并实施12个自贸协定。重点拓展在东南亚的自由贸易合作,中国-东盟自贸区2002年建立，目前在谈升级版。支持RCEP（东盟10+6区域全面经济伙伴关系）谈判。主导APEC区域经济一体化。主导建立中亚、中东欧“丝绸之路经济带”，与东盟等建立“21 世纪海上丝绸之路”等。二是继续维护WTO多边贸易体系，力促多哈回合谈判取得进展。三是争取国际经济合作话语权与规则制定权。主攻中美BIT 谈判，宣布加入TISA，启动中欧BIT谈判等等。
（三）中美BIT 在美式高标准基础上进入实质性谈判
BIT 即双方投资协定，中美的双边投资协定可以追溯到上世纪80 年代，断断续续谈到2009 年。2012年，美国提出了包含高标准投资规则的新文本。2013年7月11日，中国宣布决定接受以美国提出的准入前国民待遇与负面清单为基础，进行中美BIT实质性谈判。主要有影响的是三大领域：一是投资准入领域，准入前国民待遇和负面清单，二是公平竞争，包括国有企业、环境保护、劳工权益、业绩要求等；三是权益保护，包括外汇转移、金融服务、税收、最低待遇、征收补偿、仲裁裁决执行等。
国民待遇(NATIONAL TREAT?MENT)，又称平等待遇，其基本含义是指一国给予外国人和本国人以相同的待遇。外资准入后国民待遇目前已被普遍接受，外资准入前国民待遇目前仍较为敏感，它将国民待遇延伸至投资发生和建立前阶段，其核心是给予外资准入权。负面清单（NEGATIVE LIST），又称消极清单、否定列表。外商投资负面清单是一份禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。不在清单上的领域则必须充分开放。
美欧等国极力推行“竞争中立”，主要矛头直指中国等新兴市场国家的国有企业，目的是既打破有关国家的市场保护，又为涉及企业进入本国市场设置门槛。在国有企业方面的谈判中，涉及到国企的定义、中立竞争、国企补贴、政府采购等问题。对国有企业带来可能的影响：一是国有企业将有明确的国际义务；二是将涉及国有企业管理体制改革；三是须提高国企运行透明度。
美方要求全面取消业绩要求。所谓业绩要求，指东道国对外国投资者在外资准入和运营阶段，就其获准进入、经营，以及取得特定优惠所规定的前提条件，是对投资者所采取的具体管制措施的总称。资本输入国尤其是发展中国家对业绩要求持支持态度（有利于保护本国产业、用市场换取技术）。
权益保护中，首要的是投资收益转移，即资本项下的自由兑换与流动。税收方面，主要看我国外商投资的法律、法规和政策措施中，是否存在基于某项特定业绩要求作为税收优惠待遇的情形，全面梳理与此有关的政策措施。仲裁裁决执行方面，美方提出可不经过磋商、国内行政诉讼等程序而选择直接、无条件申请国际仲裁，依靠国际投资市场争端解决中心（ICSID）来解决。
因此，美国高标准投资规则给我们带来了几大挑战。一是现行外资法律法规面临调整；二是进一步开放投资领域；三是垄断型国有企业将受到冲击；四是政府的政策空间和行政手段受到限制；五是政府对经济管理的理念和体制机制面临改革。
（四）国内经济体制改革和转型发展的迫切需求
一是打造中国经济升级版，转型发展的需要。过去36年来的经济对外开放模式是以廉价劳动力为比较优势，大量吸引外资，靠外资企业打开出口的渠道，通过建立世界工厂形成大进大出的货物贸易带动经济增长，经济管理体制与政策的设计围绕的是制造业和货物贸易。这种结构性的政策选择在今天以服务业为竞争核心的时代，其隐含的普遍的经济扭曲和效益损失逐渐显现，并导致竞争的不公平和发展的结构性偏向。因此，建立以服务业为核心的经济管理体制和政策导向迫在眉睫。二是我们面临着经济体制改革的迫切，要处理好政府和市场的关系，政府定位与市场经济条件不符，公权力过大。要使市场在资源配置中起决定性作用。国有企业垄断地位已经严重阻碍国家经济发展，必须加快国有企业国际化、市场化改革：积极发展混合所有制经济；推动国有企业完善现代企业制度。三是我国对外投资逐年加大，对国际投资公平环境和投资保护同样面临需求。联合国贸发会统计，2012年中国已成为全球第三大对外直接投资经济体。我们即将从资本净输入过转变为资本净输出国。但我们国家对外投资保护力度不够。
例如，2007 年，中国平安先后向比利时富通集团投资约238 亿元，获得近5%的股份，2008年全球金融危机爆发，富通集团被比利时政府国有化，并以低价出售，中国平安因此损失达228亿元。此后，中国平安先后通过多种渠道谋求挽回损失，虽然有2005年的《中华人民共和国政府和比利时-卢森堡经济联盟关于相互促进和保护投资的协定》，仍始终无果。
我们可以看到，美国提出的这些高标准的投资规则，是以美国利益最大化为基础的，对我们培育和扶持新兴产业将造成冲击。目前我国所处的经济发展阶段和政府管理体制尚不能完全适应。如果我们不能与这些高标准规则接轨，将面临被边缘化危险，在美国积极部署新的国际贸易与投资格局中将十分被动，未来再次“入世”承受的代价将更高。还要看到，这些规则与我们转型发展、建立服务型政府、国企改革的大方向基本一致，既得利益者不可能主动出让利益，扩大开放可以对改革产生倒逼作用。我们需要以积极的态度参与新的国际投资和贸易体系的建设，用国际规则的倒逼作用，推动国内经济结构调整和体制改革。中国（上海）自由贸易试验区的设立，就是顺应这一时代发展的趋势，推出的面向未来解决当前问题的方案。
三、上海自贸试验区实践与可复制可推广内容
习总书记指出，上海自贸区要把制度创新作为核心任务，以形成可复制、可推广的制度成果为着力点，努力创造更加国际化、市场化、法治化的公平、统一、高效的营商环境。牢牢把握高标准投资规则，形成与国际通行规则相衔接的制度。上海自贸试验区，既是国家制度创新的试验田，同时也是对外开放的压力测试平台。实际上，能否实现国际化、规范化、法制化，将是未来的核心竞争力。
上海自贸试验区做了以下四方面重点工作：
（一）全力推动制度创新
1、推动投资管理制度改革。包括负面清单管理制度、商事登记制度、企业准入“一口受理”制度、改革境外投资管理制度。
2013 版负面清单按照国民经济行业分类，编制不符措施190 条。2014版负面清单已缩减51条，至139条，缩短幅度为26.8%。2014 年负面清单的修订，一是开放度进一步提高；二是透明度进一步增加；三是与国际通行规则进一步衔接。对2013年版中14条对内外资均有限制或禁止要求的管理措施，不再列入负面清单；并对负面清单的在结构上和说明上的表述方式作了调整。在企业准入“一口受理”制度，建立了自贸试验区管委会、工商、税务、质监四个部门“一表登记、一口受理、并联办事”的服务模式，外资企业新设备案4 天可取得相关证照。“一口受理”在福建也体现出来。这方面领先的是深圳，深圳已在做“三证合一”，即营业执照、税务和企业代码一张证。
2、贸易监管制度创新。围绕推动海关特殊监管区域转型升级的目标，创新海关和检验检疫监管模式，促进区内货物、服务等各类要素自由流动，提升贸易便利化水平。创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”监管制度，探索建立货物状态分类监管制度，启动实施国际贸易“单一窗口”管理制度。在货物状态分类监管方面也进行探索。对保税货物、非保税货物、口岸货物进行分类监管，实行同仓存储。采用“联网监管+库位管理+ 实时核注”的监管模式，对货物“进、出、转、存”情况进行实时掌控和动态核查。这些理念在海关非特殊监管区也可以借鉴。还有是建立国际贸易“单一窗口”管理制度，这是全国各地将来都要做的事。
3、金融监管制度创新。主要是要围绕金融为实体经济服务、促进贸易和投资便利化的目标，在风险可控前提下，创新金融监管制度。金融国际化，首先要让人民币成为国际货币，让人民币国际化。
4、事中事后监管制度创新。这是最重要的东西，如何管得住？高水平的安全审查机制，这是第一条。这是从美国学习的，美国的安全审查制度是模糊的，但美国的安全审查非常严格，军工业、互联网、通讯基础设施三个领域是中国资本、产品进不去的。所以我们要学，负面清单的长短不是问题。
(二)积极落实服务业扩大开放
2013年试验区选择6个领域18 个行业扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施共23项。2014 年，“新31条”措施中，服务业领域14条、制造业领域14条，采矿业领域2条，建筑业领域1条。这块福建自贸区也可以做，就不多做介绍。
(三)深化推进功能拓展
我认为平潭更具有优势，所谓的功能拓展，就是在目前的自主创新下释放功能。上海在深化贸易、金融、航运等领域，建立对外文化贸易基地、融资租赁、跨境贸易电子商务服务平台等方面进行了拓展。
（四）完善法制保障
2013 年10 月1 日起，试验区《管理办法》正式实施。2014年8月1日试验区《条例》颁布实施。2014 年12月，授权国务院在新设的三个自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域内，暂时调整外资三法和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批。
（五）可复制可推广内容
主要是以政府职能转变为导向的事中事后监管制度；以负面清单管理为核心的投资管理制度；以贸易便利化为重点的贸易监管制度；以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度。目前已形成54项可复制推广的改革事项，其中21项已在全国或部分地区推广，33 项具备了复制推广的基础，还有一批改革创新事项正在加快实践。
第一类，经国家相关部门评估，已经陆续在全国或部分地区复制推广21 项改革事项。包括投资管理方面6项，“先进区后报关”等贸易监管方面9项，金融创新方面6项。第二类，在实践中已经取得比较成熟经验，具备了可复制推广基础的33项改革事项。其中包括可以在全国直接复制推广7项投资管理的改革事项；可以在全国特定区域复制推广18项制度；可以为全国面上改革提供试点经验4项制度创新；可以为其他省市深化改革提供借鉴有4项制度创新。第三类，需要进一步深化完善的改革事项。主要涉及投资贸易便利化、公平竞争、权益保护、行政公开透明等领域开展的新试点以及第一批服务业扩大开放措施等。这些改革创新事项由于实施时间较短，试点效果还需进行观察和评估，需要经过一段时间的实践完善后逐步形成可复制、可推广的试点经验。第四类，金融领域的改革事项。自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革等方面的金融改革创新举措，由国家相关部门按照国务院的总体部署，根据全国经济形势发展的需要，在宏观审慎和风险可控的前提下，有序推进。
四、上海自由贸易试验区实践的影响与意义
（一）自贸试验区关注点。战略取向，以开放倒逼改革而非单纯扩大开放；发展模式，要重视制度创新而非靠特殊政策；实际内涵，是试验园区而非传统意义上的自由贸易园区；体制转型，在于探索投资体制放宽管控与事中事后监管的协调性而非管理弱化；开放投资，在于“引进来”与“走出去”双向投资并重而非单纯“引进来”；产业取向，在于发展现代服务业而非扩大加工制造业；风险防范，要维护国家经济安全和保护对外投资而非单纯强调开放度。
（二）负面清单模式给我国经济管理体系带来影响。第一，需要我们改变立法方式。产业立法将发生两个明显的转变，即由地方立法、部门立法向国家立法转变；由单领域向宽领域转变。简言之，未来双边、多边、国家级负面清单的决定权在全国人大。在此情形下，国务院各行业主管部门、地方人大和政府将不再有权力制定各种与负面清单相悖的行业限制性措施。这对限制政府权力、促进政府职能转变具有釜底抽薪的作用。第二、法制保障。我们的市场法制还远远不够，全国人大要进一步梳理、修改、健全法律。第三、要放宽准入。由于实行负面清单，要放宽准入，就要投资管理体制改革。第四、负面清单必须要有国民待遇。就需要尽早放开对民营资本的限制，对国有企业进行改革。第五、需要强化监管，亟需完善监管体系，加强企业诚信建设。这是我们最薄弱的地方，做好这块投资环境就会是最好的。第六、产业保护，国家安全审查和反垄断审查。
（三）负面清单模式给政府行政管理体制带来的变化。第一是大部制与管办分离。十八届三中全会明确了将来要以不审批为原则，审批为例外，审批要讲明原因，并且要权力下放；第二是精兵简政，简政放权。同时要转变政府职能。第三是行政审批制度改革。准入必须公平开放、政府权力法定、规则公开透明、监管科学有效。
（四）政府职能转变需要我们确立哪些新的管理理念。我始终认为，自贸试验区真正给人们带来影响和可推广的是理念。学会和懂得了这些理念，你就会进行自主创新。除了要树立服务型政府的理念以外，还要有一些新的管理理念。第一，正确使用负面清单管理和正面清单管理模式。只要涉及到管制的领域，就存在着正面清单或负面清单的管制方式。采取正面清单方式，“法无明文授权不可为”，是基于有罪假设，往往意味着严格管制，表现在重视审批、事前管制及针对“行为”进行监管；采取负面清单方式，“法无明文禁止即可为”，是基于无罪假设，意味着放开管制，表现为重视监测、事后管理及针对“主体”进行监管。第二，从管控向监管转变，学会监管。这是政府职能转变最重要的，真正监管到位。要完善法律，有法依法，无法依规，无法无规就地方自治。要改善体制，对监管机构进行整合，综合执法。要构建机制，建立信息共享机制，违法必究，执法必严。第三，学会使用利益相关方协商机制。这是技术性的办法，因此就要加快发展非政府组织。
（五）有关建议。一是制度创新要在完整的行政区域内实践；二是要以政府职能转变为核心提升地区竞争力，以市场化、法制化、国际化为目标；三是建立三张清单，包括外商投资者负面清单——法无禁止即可为、政府权力清单——法无授权不可为、政府责任清单——法定职责必须为。四是发挥地域和功能优势，结合国家一带一路战略；五是重点发展具有地方禀赋优势的产业。产业要和规划相结合，不千遍一律发展。
（来源：平潭时报！）
