风光电新能源项目的“基石”——使用项目用地的基本原则

近年来，我国新能源发展取得了巨大成就，对推动我国能源转型、践行应对气候变化承诺发挥了重要作用。2020年12月国务院新闻办公室发布的《<新时代的中国能源发展>白皮书》显示，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。可见，积极开发利用新能源已成为建设绿色中国的重要载体，持续发展新能源产业已势不可挡。

随着风光电新能源项目装机总容量不断增长，国家陆续出台了一系列与新能源项目用地、补贴、建设、运营、监管相关的政策规定，在规范新能源市场有序健康发展的同时，也给新能源项目合规性审查带来了新的挑战。本文作为“聚焦新能源”专栏的开篇，将对风光电新能源项目的合规审查重点—项目用地的基本原则进行简要介绍。

风光电新能源项目作为新兴产业，其用地方式与传统基础设施项目相比具有一定特殊性，再结合风光电新能源项目通常位于乡镇、沙漠、湖海等偏远地区因而可能存在占用耕地、草地、林地、海域的情况，这使得风光电新能源项目用地问题变得更加复杂，给投资人和发电企业带来了较大的合规风险。

风光电新能源项目用地的根本原则与其他基础设施项目相同，应遵守《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》[1]所确定的基本用地原则，即应严格遵守土地用途管制制度。我国编制了土地利用总体规划，将土地分为了农用地、建设用地和未利用地三大类。通常来讲，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。原则上进行项目建设应当使用建设用地，不得使用农用地，同时严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

但是风光电新能源项目中，特别是光伏项目，其光伏列阵区域需要占用大量土地，除少数地区可以向光伏项目开发企业提供存量建设用地或配合项目方将非建设用地转征为建设用地外，大部分光伏项目选址所用土地的用途现状较大可能是农用地、未利用地，且受限于我国控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护的供地政策，存在光伏项目建设按照《土地管理法》应当使用建设用地，但项目所在地土地主管机关无法配合供应相应体量的建设用地的供需矛盾。

为支持风光电新能源产业发展，国家各部委联合颁布了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》[2]、《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》[3]等文件，明确其用地管理政策，确立了风光电新能源项目通用的用地基本原则及不同类别风光电新能源项目用地的土地使用权取得方式。概括来讲，我国对占用未利用地、农用地（如林地、草地、耕地等）的风光电新能源项目实行分类管理。项目用地取得方式可以根据用地性质不同，采取“一般租赁”、“转为国有建设用地”、“划拨”、“出让”等方式。

此外，就光伏发电和风电项目，国家各部委还分别颁布了更具针对性的法律规范，对风光电新能源用地作出了原则性规定：

针对光伏发电项目，原国土资源部于2017年9月25日颁布了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》[4]，对各类光伏项目用地管理方式作出了原则性规定。结合我们在实践中积累的项目经验，通常情况下，光伏发电项目用地按照功能分区可以分为四类，即光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路用地[5]。原则上，光伏方阵使用未利用地的，可不改变土地用途，以租赁等方式取得土地；光伏方阵使用农用地的，针对单一型和复合型光伏发电项目是否需要办理农用地转建手续采取了不同规定；光伏项目的变电站及运行管理中心用地无论使用未利用地还是农用地，均应办理农用地转建手续；针对集电线路用地，集电线路杆塔和直埋电缆两种方式的送出线路用地政策不尽相同；光伏项目场内道路用地亦针对单一型和复合型光伏发电项目进行了不同规定。

风力发电项目可大体上分为陆上风电项目和海上风电项目。针对陆上风电项目，国家各部委于2005年8月9日和2012年3月1日联合颁布了《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》[6]和《电力工程项目建设用地指标（风电场）》[7]，对风电项目用地进行了原则性规定，按照功能分区将风电项目用地分为五类（即风电机组及机组变电站用地、集电线路用地、升压变电站及运行管理中心用地、交通工程用地和临时用地），并对各类项目用地管理方式作出了原则性规定。风力发电项目各分区大部分被列为“占用永久用地”，应当办理建设用地审批手续。针对使用未利用地的风电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分可不改变土地用途，以租赁等方式取得土地。

概括来讲，我国对建设用地总量、土地用途实行严格的管制制度，在大力发展新能源产业的同时，亦实行了最严格的生态保护制度，力求全面协调人与自然的和谐发展。在即将到来的“十四五”时期，我国新能源发展内生动力强劲，并网规模将持续攀升，新能源并购市场亦会保持较高的活跃度。因此，我们梳理、总结了新能源并购项目在用地、核准/备案、建设、运营各阶段常见的法律问题，并将通过“聚焦新能源”专栏日后刊载的文章为大家详细介绍。 

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