八个问题带你了解美国国会调查

近年来，除美国司法部、商务部和财政部等美国行政部门将中国企业视为执法重点以外，“中国”也成为了美国国会眼中的关键词。仅以2023年开始就职的第118届国会为例，在短短一年时间中，美国国会部分议员和相关委员会向美国各政府部门以及一些企业多次发函，要求其在指定期限内就涉及特定中国企业或特定中国业务的相关问题进行回复和说明，甚至要求企业提供较为敏感的商业信息。美国国会议员和委员会的此类活动被统称为国会调查（Congressional Investigation）。对于中国企业而言，如何应对美国国会调查是一个较为陌生的话题，为何公司会成为美国国会的调查目标？美国国会的调查目的是什么？如果不配合国会调查会有什么后果？这些问题往往萦绕着首次收到国会调查函的企业。在此，我们结合近期在相关案件中的经验，为大家简单介绍国会调查的基本内容和注意要点，希望能够对大家有所启发。

作为美国的立法机关，美国国会被美国宪法赋予行使立法权、监督权以及代表权等权力，但美国宪法并没有明确赋予国会展开调查的权力。不过，美国最高法院通过一系列判决，依据美国宪法中的“必要和适当条款”（Necessary and Proper Clause）确认了国会有权依据宪法所赋予的立法权而展开调查[1]。

通常情况下，国会行使调查权主要出于两大目的：一是行使立法权，即国会通过调查的方式向相关实体（包括私人企业、自然人，或者是政府机构等）收集必要的信息来推动立法以及相关政策的制定；二是行使监督权，即国会通过调查的方式要求行政机关提供必要的文件和信息，监督行政机关在行使行政权力时是否依照既定的法律进行，以此达到权力制衡的目的。[2]

然而，即便国会拥有广泛的调查权力，但这并不意味着国会调查的范围不受限制。如前述提到，国会必须在宪法赋予的权力范围内行使调查权（即国会行使调查权必须具备明确的立法目的），在缺乏立法目的的情况下，国会调查既不能干涉公民的私人事务[3]，也不能纯粹为了曝光某些事项而展开[4]。不过，即便在国会开展调查时并没有形成具体的法案，如果调查所搜集到的信息将来可能会在立法过程中所用到，那么该国会调查也会被认定具备立法目的[5]。除了宪法上的限制之外，由于国会通常会指示常务委员会（Standing Committees）或设立专门/特别委员会（Select or Special Committee）就特定事项展开调查，因此该等委员会在调查过程中不能就超出其管辖权范围的事项展开调查。

无论是众议院还是参议院，国会调查通常是委托相关的委员会进行。两院根据职能划分以及拟调查事项的属性将调查权交由特定的委员会行使，而相关的委员会（包括下属的小组委员会）则根据各自的规定展开调查。目前，负责国会调查工作的委员会主要包括常务委员会和专门/特别委员会：

现存国会委员会列表如下：

国会调查既可以单独由一个委员会主导，也可以由多个委员会联合开展。例如，在2023年3月众议院能源及商业委员会单独主导了针对某家短视频头部企业的听证会质询；而在2023年11月，能源及商业委员会又连同美中战略竞争委员会主导了针对10家无人驾驶公司在美业务开展和数据采集的调查。此外，在特殊情况下，国会可能会聘请外部独立顾问来主导调查。

国会调查既可以以书面问询的形式进行，也可以通过闭门作证或听证会的形式进行。如果通过书面形式能够获取足够的信息，则闭门作证或听证会并不必然举行；如果委员会认为有必要举行国会听证，则国会调查（包括书面问询和闭门作证）将被视为国会听证程序中的一部分。实践中，在要求提供书面答复的同时，调查委员会亦可通过非正式会议、证人访谈或宣誓作证的形式要求相关个人提供信息。宣誓作证通常以闭门形式进行，但委员会可能会在网上公开闭门作证中所形成的证供文本。无论调查是以何种方式进行，委员会都可能把所获取的信息写入委员会报告或分享给其他成员，因此无论是非正式会议或证人访谈，被调查者均应以高标准认真对待和准备，避免被指控作出虚假陈述或作伪证的情况出现。

相较于书面问询及闭门作证，听证会一般以公开的形式进行，并可能持续数小时。委员会根据拟议事宜的重要程度安排出席听证的委员会成员。在极端情况下，委员会全体成员可能均出席听证，并且允许媒体和听众在现场旁听；但也有可能听证会只有一两名成员出席，甚至谢绝无关人等到场旁听。值得一提的是，不同于法庭审理，证人在国会听证会中不能拒绝回答委员所提出的问题，律师也不能在此过程中随意打断或代表证人发言。

在美国，“游说”（Lobby）一般指的是在美国的利益团体聘请专业说客在美国国会等决策机构为特定立法进行论证、争辩，以此试图影响立法者或行政官员之决定或立法内容之行为。在美国，游说制度作为一项受到宪法保护、使各利益团体可借此发声的制度，其基本法律依据为1995年发布的《游说披露法》（Lobbying Disclosure Act of 1995）。根据《游说披露法》对“游说活动”（lobbying activities）的定义，“游说活动”包括“游说接触（Lobbying contact）和支持此类接触的努力，包括准备和规划活动、研究和其他旨在用于接触的背景工作，以及与他人的游说活动”。其中，“游说接触”是指代表客户就下列事项向相关行政机关官员或相关立法机关官员进行的任何口头或书面通信（包括电子通信），包括：

不过，《游说披露法》也把大量的情形排除在了游说接触的范围之外，其中包括：

换言之，《游说披露法》明确把国会调查过程中所搜集的信息排除在了游说的范围之外。在立法语境下，我们可以简单地把“游说”理解为相关利益群体通过说客向立法者提出进行新的立法或者对既有的法律进行修订的建议，而立法者在接受游说者的建议后，则通过“国会调查”的方式向相关群体收集信息以作立法准备之用。即：游说是主动地与立法者接触，而国会调查则是被动地与立法者进行沟通。因此，在应对国会调查过程中，相关当事人并不需要进行游说登记。但是，如当事人希望在应对国会调查的范围之外采取更积极的举措与相关委员会和议员进行沟通，则需要结合具体事项和内容来判断是否需要进行游说登记或外国代理人登记。

国会调查并无法定时限要求，但是与旷日持久的司法程序不同，受制于国会（尤其是众议院，一届任期为两年）和特别委员会的任期以及媒体的关注度，国会调查通常在数月内完成，但也不排除部分调查可能会迁延许久。例如，1950年开始的麦卡锡调查（McCarthy and Army-McCarthy Hearings）为期长达4年。不过，国会调查通常相对较短的期间也意味着留给当事人的应对时间窗口往往非常有限，如未在较短期间内做好相应准备工作，很可能会给国会留下负面印象，进而影响最后的调查结果。

虽然美国宪法并没有明确赋予国会调查权，但被调查主体通常不会质疑国会是否具备调查权。不过，这并不意味着所有被调查的对象都会配合国会开展调查，现实中也存在着拒绝配合国会调查的案例。如果被调查主体明确拒绝国会调查，主导调查的委员会将签发国会传票（Congressional Subpoena），强制该被调查主体提供相关文件或出席国会听证会。然而，若被调查者选择违抗国会传票要求，继续拒绝提供文件或出席听证会，此时国会有三种救济途径：

实践中，除非是要求被调查者提供特定保密文件，主导调查的委员会一般不会在调查初始阶段直接出具国会传票；而考虑到维护自身的声誉，一般的个人和企业在收到国会传票后通常会选择遵循传票的命令提交文件或出席作证。但也存在违抗国会传票的案例，这些选择违抗国会传票的人所涉及的案件大多数属于政治案件，涉及商业领域的调查较为少见。

在美国诉讼程序中，当事人既可援引美国宪法第五修正案，以不得自证其罪为由拒绝作证；也可援引“律师-客户保密特权”（Attorney–client Privilege）拒绝披露及阻止他人披露其与律师之间为获得或提供法律咨询或帮助而作的秘密交流。然而，除了美国宪法第五修正案的宪法保护以外，其余案例法中所定明的特权保护从未被国会正式承认，即国会委员会可以基于其自身的裁量权，选择承认或者不承认当事人提出的“律师-客户保密特权”等主张。[6]此外，鉴于美国《联邦证据规则》对国会委员会并不适用，因此证据法层面上的特权保护也未必能天然适用于国会调查。

虽然国会从来没有正式承认过“律师-客户保密特权”等效力，但在实践中仍选择予以尊重，主要考虑因素包括：

在实践中，被调查对象可尝试与委员会接触，说服调查人员相信相关受特权保护的文件与调查目的没有密切联系，即便不调取也不会影响立法效果或政策制定，但在此之前，被调查者应当积极配合委员会调查，树立一个可靠可信的形象，在此基础上再尝试与调查人员沟通将事半功倍。

美国国会调查的对象不仅仅是美国企业或者是美国的政府机构，涉及美国利益的中国企业也可能成为美国国会调查的对象。由于对国会调查比较陌生，加之近年中美关系持续紧张，中国企业在收到国会调查问询可能会显得略为手足无措，在此情形下，我们建议企业采取以下措施来应对：

第一，明确国会调查的目的，重视国会调查。在美国宪法的语境下，美国国会行使调查权的目的是为了立法，而非为了追究刑事责任，中国企业只有在清楚国会调查目的的前提下，才能准确制定合适的应对方案。值得企业关注的是，尽管国会调查不像刑事调查一般可能导致罚款或者监禁等后果，但不恰当应对国会调查同样可能会给企业带来灾难性的后果，例如调查委员会（及其成员）通过媒体对被调查公司作出极为负面的评价，从而令被调查企业声誉受损；国会要求相关政府部门采取针对性的执法活动，或制定歧视性的法律或政策，限制相关被调查企业的正常商业运行等。

第二，知晓调查规则。由于各委员会的调查程序和调查规则不尽相同，因此在正式接受国会调查前，被调查者应提前知悉相关委员会的调查规则。这些规则大部分能通过公开渠道检索，也可以直接向提出调查的委员会（或小组委员会）索取。

第三，聘请专业律师协助应对。部分企业往往会陷入“聘请律师即意味着承认了事实”或多少代表了心虚的误区，但其实专业律师的介入有助于以更专业的方式来应对国会调查。在专业律师的指导下，企业既可以快速明晰调查的目的和方向，避免产生不必要的焦虑或过度反应；也可以在有效时间内制定合适的应对策略，提前做好模拟准备，避免提供不必要或者对自身不利的文件或证词。在实践中，国会调查人员也更愿意选择与专业且有经验的人士合作，这样也能在一定程度上确保调查能够顺利进行且取得理想的效果；而有经验的律师在与国会调查人员接触后往往能迅速判断该次调查的重点，并根据沟通结果制定和调整下一步工作方案（例如向委员会解释被调查者不应被纳入调查范围之内，要求国会停止对被调查人士的问询等）。

对于中国企业而言，聘请有经验的中国律师和美国律师联手共同应对美国国会调查可能更为妥当：一方面，中国律师对于中国国情、企业的情况有更清晰的了解和把控，能够以更高效和更准确的方式与美国律师进行对接。特别是目前涉及中国的国会调查中经常会涉及相关当事人遵守中国法律情况的问询，由中国律师对相关法律规定要求做出较为专业和清晰的澄清有助于帮助企业在调查中消除不必要的误解；另一方面，鉴于近年来，在出口管制、数据出境等领域中国对于基于境外调查等原因向外提供信息的合规要求日趋严格，应对美国国会调查时，企业也需要考虑潜在的中国法下的合规风险。因此，中国律师的指引能有效地协助企业以合法合规的方式从容应对国会调查。

第四，诚实应对和配合国会调查。一方面，尽管国会本身仅具有立法权，但如果国会在调查过程中发现潜在刑事犯罪的线索，其有可能将在调查中所获取的证据转交美国司法部，由美国司法部对相关人士继续开展刑事调查并提起检控。因此，企业在面对国会调查时，切忌作出可能触发刑事调查的行为，例如销毁证据或作出虚假陈述等。除了触发刑事调查以外，企业若不诚实应对国会调查，还可能面临其他行政处罚，例如被美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）列入特别指定国民清单或被美国商务部工业与安全局（BIS）列入实体清单等。另一方面，鉴于美国国会对于传媒的把控能力远超一般的企业，不诚实（或者被认为不诚实）应对国会调查有可能会导致企业的声誉受到极大的伤害。调查委员会的成员可以通过多种方式羞辱被调查者以期获得他们希望得到的媒体关注度，在此情形下，被调查者应保持理性和克制，避免与调查委员会起正面冲突，争取获得较为正面的调查结果。

第五，做好相关措施保护企业自身权益。如上文提到，由于美国国会从未正式承认“律师-客户保密特权”，因此我们不能排除国会相关委员会在收到企业提供的材料后披露给传媒以及转介给司法部展开刑事调查的可能性。为防范此类事件的发生，我们建议企业在向国会正式提供文件之前，与国会委员会调查人员就文件披露范围达成一致意见，并要求与调查委员会签署保密协议，尽可能限制调查委员会（包括其他文件接触者）随意泄露信息的行为，同时避免因向国会调查提供资料对平行进行的民事或刑事调查案件造成不必要的负面影响。

随着中国企业走出去的步伐越来越大，也势必将面临越来越多来自海外的法律风险和挑战，以美国国会调查为代表的境外监管机构和立法机构的监督和调查机制便是此类境外法律风险的典型。特别是考虑到海外诸多国家和地区的法律体系和文化与中国截然不同，采用国内惯常思路进行应对很可能会带来意想不到的风险。因此，对于中国企业而言，如何适应相关法律文化差异，避免认知障碍，并基于法律规定和制度的框架做好准备，防患于未然，变得至关重要。我们也欢迎大家就相关问题和我们进行交流。

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封面图源：洪流 ·Tillian Reeves