复合型光伏项目的用地政策大盘点

经过近十年的高速发展，我国光伏发电产业已经逐渐成为具有国际竞争力的优势产业。今年12月国务院新闻办公室发布的《新时代的中国能源发展》白皮书显示，我国可再生能源开发利用规模快速扩大，其中光伏发电累计装机容量已居世界首位。

取得举世瞩目成果的同时，光伏发电项目用地问题也逐渐凸显：经过十年的“跑马圈地”，适合开发建设光伏项目的存量建设用地已逐渐接近饱和状态。由于我国实行控制建设用地总量、对耕地给与特殊保护的供地政策，因此严格按照规定以光伏阵列区所占面积办理建设用地审批手续的方式建设光伏项目，无疑将大幅提高发电企业的用地成本。因此，随着光伏发电模式的不断创新，选择未利用地（如戈壁、荒漠、荒草地等）开发建设光伏项目，或者选择将光伏项目与农田、草地、林地等性质的土地相结合，在立体空间利用上建设互补共存的复合型光伏项目成为了新型发电模式。由于复合型光伏项目把光伏和农林牧渔业相结合，在立体利用空间的同时，输出了清洁能源的新型发电模式，因此我国针对复合型光伏项目用地作出了特殊规定。

那么，复合型光伏项目应遵守怎样的用地规定呢？国土资源部及相关部门自2015年起至今出台的相关政策在监管态度上呈现出由限制到支持的转变，在《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》等文件中对此问题作出了明确答复：复合型光伏项目用地适用差别化的用地政策，其光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地时，无需改变原用地性质，无需办理建设用地审批手续。下文将对复合型光伏项目用地规范进行详细盘点。

国家层面首次提到应当实施差别化用地政策以支持新业态发展是在2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中，该文重点对于使用未利用地的光伏、风力发电项目用地合规性给出了支持性政策依据：光伏、风力发电等项目使用未利用地时，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途。

然而，对于使用农用地的复合型项目是否可以在不占压土地、不改变地表形态时按照原地类认定的问题，上述意见并未进行明确，因此众多的发电企业以及各地区国土部门在实操中对于复合型光伏项目的用地合规标准依然存在不少的疑问。在2016年，天津市国土局向国土资源部发函，就光伏发电用地的一系列问题进行请示，对此，国土资源部于2016年10月13日回复了《国土资源部办公厅关于光伏发电用地有关事项的函》，明确了对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵面积在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。这一复函发布后，由于其严格要求使用农用地建设的光伏项目的均需要按照建设用地管理，未排除复合型项目的用地模式，天津市国土局曾一度暂停了农光互补、渔光互补光伏项目的用地预审，对于已经提交的用地预审或需要进行建设用地变更后才能通过。由此，各地对于农光、渔光等复合型光伏项目用地的审批也维持着较为谨慎的态度。行业内人士表示，“如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20MW的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用高的地区，这个支出还要更大。”此外，除了项目开发成本增加，由于建设用地实行的是总量管理，光伏项目因为占地面积较大，获得审批通过转建的可能性也较小。

复合型光伏项目的用地政策在2017年9月《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（下称“8号文”）、2018年发布的《光伏扶贫电站管理办法》和2019年4月《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（下称“《2019工作指引》”）发布之后逐渐明朗化。8号文和《2019工作指引》要求各地省级能源、国土资源主管部门研究提出本地区光伏复合项目建设要求和认定标准。在此基础上，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下也可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。《光伏扶贫电站管理办法》更是直接对光伏企业采取农光、牧光、渔光等复合方式开发项目、以市场化收益支持扶贫进行了鼓励。这对于光伏行业的发展可谓意义非凡。

国家层面出台的上述相关规定对于复合型光伏项目的监管呈现出从紧到松的趋势，由一刀切的管理模式再到出台了有针对性的特殊用地政策支持，显示了国家对于促进复合型光伏项目发展的积极与鼓励态度。但是，我国在国家层面并未明确各地区的光伏复合项目建设要求和认定标准。

8号文要求省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。鉴于此，自2017年底开始，已经有山东省、浙江省、河北省、海南省、陕西省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、天津市等地区陆续出台了8号文的配套政策以及明确的光伏复合项目认定标准。在已出台相关政策的省份如甘肃、安徽、湖南等地，其规范内容多集中在建设高度与间距等技术角度，而并未针对“复合”项目提出特定要求，还有大部分地区甚至尚未对光伏复合项目给出明确的认定标准，这也导致各地在判定项目是否属于“复合光伏项目”及是否可以享受相应政策优惠时存在无法可依的情况，给发电企业和行业投资人判断项目风险带来了一定程度的不便。相信这一现状将在各地陆续出台配套实施细则之后得到进一步的解决。

8号文要求各地研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施。基于该意见，2017年底至今下述省市自治区陆续出台了相关规定：