国际税改专题之二：最低税将终结避税天堂？

在上一篇文章《国际税改专题之一：支柱一将重塑国际税收规则？》中，我们对当前颇受关注的双支柱方案设计与最新进展进行了介绍，分析了支柱一项下包括新的联结度规则、金额A、金额B、税收确定性与数字课税单边措施等重点问题。[1]2021年10月8日，经济合作与发展组织（“OECD”）正式发布由136个税收管辖区[2]联合签署的《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》（“《双支柱声明》”），对今年7月发布的上一版声明进行了更新。在本篇中，我们将基于最新发布的支柱二方案设计，主要说明问题如下：

支柱二方案主要由两部分组成：

反侵蚀规则由两项相互关联的国内法规则构成：

反侵蚀规则的设计主要包括：

应税规则系纳入税收协定予以实施的规则，其允许来源地管辖区对某些关联方付款，例如利息、特许权使用费和一套确定的其他款项（a defined set of other payments）予以有限的补充征税。征税权将被限制在最低税率和付款税率的差额，规定的最低税率为9%。

根据上述支柱二的总体设计，不难看出支柱二致力于设置企业所得税方面的全球最低税，初衷在于遏制全球范围内的国际税收竞争，因此又被称为“最低税方案”。一方面，支柱二通过反侵蚀规则，赋予集团母公司所在税收管辖区征税权，从而“倒逼”跨国企业对其不合理的商业安排和控股架构进行调整；另一方面，支柱二通过应税规则，将部分征税权分配给来源地管辖区，在国际税法层面消弭较低预提所得税等规定对来源地管辖区造成的税基侵蚀。

首先要指出的一点是，尽管反侵蚀规则所适用的最低税率为15%，但该最低税率应根据有效税率测试（effective tax rate test）予以确定。这意味着15%的最低税率并不等于各税收管辖区的国内法规定的企业所得税法定税率。《双支柱声明》指出，有效税率测试将使用涵盖税（covered taxes）的通用定义和参考财务会计收入确定的税基[4]，但具体测试规则尚未明确。尽管如此，由于反侵蚀规则按照国别应用15%的最低税率标准，且有效税率测试以该跨国企业下各实体所在的各管辖区为基础计算，通过考察当前全球企业所得税法定税率，对于我们研判最低税方案对全球税收的影响及其走向同样具有参考意义。基于此，我们整理了部分经济体和税收管辖区的企业所得税税率[5]，用于考察可能的税务影响：

从以下两图可以看出，七国集团（“G7”）和二十国集团（“G20”）当前适用的法定（综合）企业所得税税率均高于15%。在反侵蚀规则的有效税率测试不会对企业所得税法定税率可参考性造成重大影响的前提下，最低税方案的施行将不会对G20产生直接的税收影响。同时，由于当前全球规模较大的跨国企业的母公司所在地亦主要集中在G20，因此最低税方案将有助于增加跨国企业母公司所在的税收管辖区的税收利益。

但要注意的是，尽管G20的法定企业所得税均高于15%，其中多国均对研发及知识产权等鼓励型产业给予了相当的企业所得税优惠政策，这可能使G20的跨国企业的实际企业所得税税率低于15%，从而影响G20间税收权益的分配。此外，所得纳入规则系根据一种自上而下的方法分配补足税，并在控股比例不足80%时适用分散控股规则。由于这一规则要求跨国企业所涉全部实体的税收管辖区，均须独立计算并进行有效税率测试，如安全港或其他简化规则不具有良好的适用性，则将大大增加跨国企业的税收遵从与管理成本，进而影响最低税方案的执行效果。

在排名最后的20个国家或地区中，仅有的两个工业化国家是爱尔兰和匈牙利。其中，爱尔兰以12.5%的低税率而闻名。

据统计，2020年不征收企业所得税[6]或没有企业所得税制度的税收管辖区包括阿拉伯联合酋长国、安圭拉岛、巴哈马群岛、巴林岛、伯利兹、百慕大群岛、英属维尔京群岛、开曼群岛、根西岛、马恩岛、泽西岛、圣巴泰勒米、托克劳群岛、特克斯和凯科斯群岛、瓦努阿图、瓦利斯群岛和富图纳群岛等。

实践中，一些跨国企业在上述管辖区登记注册有实体，并据此改变法人的实际管理中心或控制中心所在地，从而规避在税负水平较高的管辖区的纳税义务；此外，部分跨国企业也会利用在此类避税地设立“基地公司”囤积境外获取的财产、收入，或通过转让定价安排将利润从高税负管辖区移转到低税负管辖区，从而降低自身税负等。[7]在支柱二实施后，跨国企业或将难以利用前述低税和不征税管辖区进行非合理商业目的的避税活动，进而考虑调整其现有全球投资架构、运营模式与利润分割方式等涉税事项。

各大洲、G7、OECD、金砖五国、欧盟、G20适用的企业所得税税率整体均高于15%，全球177个税收管辖区的平均税率为23.85%，按GDP加权的平均税率为25.85%。[8]反侵蚀规则的地位属于通用方法（a common approach），这意味着该规则不强制要求包容性框架成员采用反侵蚀规则；但一旦选择，则将以支柱二方案相一致的方式实施和管理。与此同时，即使包容性框架成员不适用反侵蚀规则，其仍须接受其他包容性框架成员对反侵蚀规则的适用。

中国现行企业所得税法定税率为25%，远高于反侵蚀规则的15%最低税率，最低税方案从理论上对中国税制将不会产生重大影响。中国企业所得税实行全球征税原则，税务机关对居民企业的全球所得征税，且规定有“受控外国公司”条款，即在一定条件下中国居民企业要对其境外子公司应分未分的利润申报纳税。特别是，在避免跨国双重征税问题上中国一直采取外国税收抵免法。所以，即使中国居民企业的海外利润在来源国负担了较低的税收，上述企业将海外利润汇回中国时仍应按中国企业所得税税率缴纳企业所得税。[9]

但在实践中，适用税基、税率和税额减免等企业所得税优惠可能将导致中国境内企业所负担的实际税率低于15%，如果母公司在中国的跨国企业满足最终全球最低税规则下的门槛要求，则将受制于差额补足的最低税方案要求。举例而言，中国现行税法对全国范围内的小型微利企业、高新技术企业、软件企业和集成电路设计企业、技术先进型服务企业规定了低于法定税率的优惠，并同时发布有区域性税收优惠政策，涉及类别包括西部地区鼓励类产业企业、平潭综合实验区和前海深港现代服务业合作区的鼓励类产业企业、注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业、横琴粤澳深度合作区符合条件的产业企业、上海自贸试验区临港新片区重点产业企业等[10]。尽管除符合条件的软件企业和集成电路设计企业外，上述优惠税率均不低于15%，但如企业叠加享受其他税收优惠，如加计扣除、一次性税前扣除等，则整体有效税率或将小于15%，进而使汇总实体后的税收管辖区有可能被纳入最低税的课税范围。

最低税方案同样可能对中国内地和香港特别行政区（“香港”）与澳门特别行政区（“澳门”）两地的投资产生一定消极影响。香港目前企业利得税税率为16.5%，高于15%的最低税率，但由于香港税制简单，实行地域来源征税制度，且具有股息和利息预提税等多项不征税或免税规定，因此香港企业的有效税率可能低于15%，落实最低税方案将在一定程度上削弱香港的低税率优势，增加在港跨国企业的税务和合规成本；而澳门目前企业利得税税率为12%，从税率角度或将受到最低税方案的不利影响。同时，需要特别注意的是，内地和港澳地区目前对利息和特许权使用费有适用7%优惠税率、5%特殊税率或免税的税收安排，实施应税规则可能导致内地向港澳地区支付的利息和特许权使用费受制于补充课税的规则。

首先，从法定税率上看，“一带一路”沿线国家的企业所得税税率普遍都比较高，相当一部分高于拟定的全球最低税率，但考虑到实践中有些中国跨国企业采用了海外控股架构，且股权架构中多使用低税地（如爱尔兰）或免税地（如开曼群岛）设立导管公司或基地公司，因此最低税方案或将影响到拥有海外业务、特别是受益于低税率间接控股或贸易枢纽的“走出去”企业。

其次，考虑到我国与一带一路国家签订的税收协定中，近四成规定有相互税收饶让[11]条款，其中不乏马来西亚、越南、泰国等热门投资地。在中国实施所得纳入规则的情形下，在对方国家享受了免税或减税待遇，且按照税收协定税收饶让条款应视同已缴纳税额在中国应纳税额中予以抵免的，或将受制于补足税规则。

再次，在我国签订的税收协定中，有对股息红利收益规定有较低预提所得税税率，或对利息、特许权使用费规定有较低税率或免征预提所得税的情形，实施应税规则或可能导致“走出去”企业补缴最低税率与相关费用适用税率的差额，即适用税率被调整至9%。

1. 不同于对特定高盈利巨头跨国企业的税收利益进行重新分配的支柱一，支柱二规则直接影响的产业与企业类型与数量庞大，实施后将显著增加全球范围的税收利益，但影响最大的或为科技密集型产业。根据OECD的分析，实施支柱二后，全球每年将增加约1500亿美元的新税收收益。[12]相较于支柱一，支柱二所涵盖摄的跨国企业数量与行业类型都有所扩大。根据我们的观察，相较于资产重心为土地、人力和有形资产等的传统企业，掌握专利等知识产权和其他无形资产的跨国企业，可以更方便地通过搭建跨国投资与控股架构、资产重组等方式进行税收筹划，将重要交易与资产转移到特定国家，进而通过谈判与协议方式争取在特定国家适用较低税率。因此，我们认为大型科技互联网和制药行业等科技密集型产业，或将受到更为明显的冲击。

2. 支柱二的实施或将中和各国为跨国企业提供的税收政策支持，从而促使低税和不征税管辖区提高企业所得税税率，进而对跨国企业的全球资本和资源配置产生深远影响。尽管支柱二的具体规则设计尚未发布，但根据《双支柱声明》拟定的时间计划，OECD将于2022年制定范本，包容性框架成员应于2022年就支柱二进行立法，并于2023年生效，低税支付规则将于2024年生效。能否充分把握时机、认识支柱二方案可能产生的积极效果与消极影响，将成为新一轮国际税改对众多跨国企业的“大考”。中国作为跨境投资和贸易规模巨大的全球第二大经济体，既有“引进来”也有“走出去”，且涉及的行业十分广泛。如前文所述，除考虑有效税率测试的直接影响外，包含本地税基、税率和税额减免、协定优惠税率适用、税收抵免规定适用等涉税因素均可能导致企业最终落入支柱二的规制范畴。对此，中资跨国企业与中国外资企业应对最低税方案可能对其投资与控股架构产生的影响予以重新评估，以尽可能降低最低税方案引发的纳税遵从压力与成本。

3. 尽管有研究称支柱二或将终结避税天堂，但实际执行效果还有待检验。多年来，广大跨国企业利用避税港、避税地或避税天堂的企业所得税低税率甚至零税率优势、严密的银行与商业保密机制、宽松的外汇管理等优势，通过设立离岸空壳公司或导管公司，将大量的利润转移或囤积在居民国外，利用税收漏洞或信息不透明之“便”，实现其降低税负、逃避税收的目的。支柱二实施后，在避税天堂享受低税的跨国企业将就其利润缴纳15%的企业所得税，这可能使得一些企业所得税低于15%的税收管辖区的税收优势不再。而在实践中，该等税收管辖区也可能通过增设财政补贴、税收返还等途径，继续为有需求的跨国企业提供经济支持，促使跨国企业维持当前的经营与投资架构。此外，由于支柱二的规则设计较为复杂，双支柱制度本身、双支柱与现行国际税法的衔接、双支柱规则与各税收管辖区税法的竞合等诸多问题已经显现。特别是自2018年起，美国开始施行全球无形资产低税收入（Global Intangible Low-Taxed Income）税制（“GILTI税制”）。新一轮美国税改拟将GILTI税制适用的企业所得税税率从10.5%提高至16.5%[13]，虽然《双支柱声明》指出应考虑GILTI税制与反侵蚀规则的协调问题，但具体方式尚不明朗。可以预想的是，如果支柱二无法通过有效机制解决种种制度矛盾，则可能影响经济良性与税收中性的健康发展，甚至产生新的国际税制症结。

根据OECD的工作计划，其将于2021年11月底前制定反侵蚀规则的范本，明确有效税率测试规则和相关排除、申报义务和安全港机制、转换规则等，并最迟将于2022年底前制定实施框架，促进反侵蚀规则的协调实施；在2021年11月底前制定应税规则的协定范本，并在2022年中期前制定多边公约，促进在双边条约中实施应税规则。对此，我们将持续跟踪支柱二的进程，并在具体方案发布之后进一步分析其可能的税收影响。

*本文对任何提及“香港”或“香港特别行政区”的表述应解释为“中华人民共和国香港特别行政区”；任何提及“澳门”或“澳门特别行政区”的表述应解释为“中华人民共和国澳门特别行政区”。

责任编辑：单珊

编辑：魏雪婷