从处罚办法的修订看外汇管理违规案件处罚实务的变化——进出口监管最新动态评析（2022年6月刊）

2022年5月11日，国家外汇管理局发布了新修订的《国家外汇管理局行政处罚办法》（下称“新《处罚办法》”），于2022年6月1日起实施。

此前，作为国家外汇管理局首次发布的较为全面地规范国家外汇管理局及其分支机构行政处罚程序的规范性文件，国家外汇管理局于2020年9月18日发布了《国家外汇管理局行政处罚办法》。本次新《处罚办法》的修订，系为了与2021年修订并施行的《中华人民共和国行政处罚法》（下称“新《行政处罚法》”）做好衔接，进一步规范外汇管理行政处罚程序。

新《处罚办法》结构上仍为8章，但条文从原来的83条变成92条。以下就新《处罚办法》的重点修订内容展开解读。

1.新增行政处罚决定公开制度

新《处罚办法》增加了一条作为第六条，明确了外汇局依法公开行政处罚决定信息。所公开的行政处罚决定信息，具体包括违法主体、违法事实、处罚依据、处罚类别和内容、处罚决定时间等。外汇行政处罚决定信息的公开，主要通过在作出行政处罚的各外汇局分支机构的官方网站上予以公示。与此同时，新《处罚办法》第六条也明确：“除法律、行政法规、国家外汇管理局另有规定外，外汇局在行政处罚案件立案、调查、审理、决定过程中形成的案卷信息不予公开。”

2.细化处罚适用规则

（1）关于一事不再罚

与新《行政处罚法》第二十九条的规定相衔接，新《处罚办法》第十六条在原有基础上增加了关于“一事不再罚”的细化规则：“同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。” “按罚款金额高的规定处罚”仅适用于处罚的罚则里同为罚款的部分，而其他处罚类型需另行执行。

（2）关于从轻或减轻的情形

1）新增不完全行为能力人轻罚的规定

对于限制行为能力人，新《处罚办法》第十八条还进一步作出了可予以轻罚的规定，“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚”。此处规定的是“可以”从轻或减轻处罚的情形，赋予了外汇局自由裁量权。

2）新增“受诱骗违法”轻罚的规定

新《处罚办法》增加了对行政相对人主观过错的考量。原第十八条第一款第（二）项仅规定了“受他人胁迫”作为从轻或减轻处罚的事由，新《处罚办法》增加了“受诱骗”作为应当从轻或减轻处罚的事由之一。

3）新增“主动供述”轻罚的规定

新《处罚办法》中增加了“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”作为应当从轻或减轻处罚的情形之一。这有利于外汇局查处违法行为，也有利于当事人对违法行为进行反思。此外，如果当事人供述的行政机关尚未掌握的他人的违法行为不属于这种情况，但如果符合立功条件，则按照第十九条第一款第（四）项“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”处理。

（3）关于不予处罚的部分情形

1）新增首违不罚的规定

新《处罚办法》第二十条第一款在原来的基础上，新增了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”根据该规定，如果对当事人的外汇违法行为依据“首违不罚”规则免予处罚，必须满足三个条件：①外汇违法行为第一次作出或发生；②外汇违法行为危害后果轻微；③当事人已经对外汇违法行为及时进行了改正。这一规定并非强制性适用，外汇局具有自由裁量权，可以根据具体情况决定是否对行政相对人免除处罚。

2）新增无主观过错免罚的规定

新《行政处罚法》第二十条第二款新增了“主观过错推定原则”，“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。该规定将是否存在过错的举证责任转移至当事人，当事人应主动收集自身没有过错的证据并提交至行政机关，且当事人收集的证据应达到足以证明自己没有过错的程度。这对当事人来说，可能并不是件容易的事，且何种证据能被认定为足以证明自己没有过错，还有待实践检验。

3.规范外汇行政处罚执法程序

（1）细化立案程序和标准

首先，新《处罚办法》第二十二条细化了立案程序并列明了立案的线索，包括：①外汇局在现场检查、非现场检查、举报调查及日常监管中发现的线索；②公安机关、其他监管部门、行业自律组织等移送的新线索，及当事人自查自报的线索；③其他外汇局发现的线索；④上级局指定管辖的案件。

其次，新《处罚办法》第二十三条明确了立案标准：①有具体的外汇违法行为主体；②有初步证据证明相关主体存在外汇违法行为或明确线索；③属于本外汇局管辖；④没有超过追诉时效。

（2）规范证据收集活动

新《处罚办法》第二十九条更新了关于调取书证、物证确有困难时的证据收集要求；同时，新《处罚办法》新增了第三十条和第三十一条，增加了收集、调取视听资料、电子数据的规定和利用互联网信息系统或者设备收集、固定违法行为证据的规定。

（3）细化法制审核制度

新《处罚办法》进一步细化了行政处罚法制审核制度，修改了法制审核的范围，强调了法制审核的必要性，明确应当进行法制审核而未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

（4）明确行政处罚期限

新《处罚办法》第六十九条明确规定外汇局行政处罚案件办理期限为90日，但下列程序所需必要时间不计入办理期限：①立案后对当事人开展案件调查的；②根据当事人申请组织听证，或者相关证据需要进行检验、鉴定的；③通过公告方式送达行政处罚告知书的；④外汇局决定中止处罚程序的。此外，经批准，外汇局行政处罚案件办理期限可以延90日。

综上，可以看出新《处罚办法》在以往外汇行政处罚规定的基础上，对个别细节做了修订。但由于大多数企业没有接触过外汇调查和处罚，因此对外汇领域的行政调查和处罚从实体到程序、从法规到实务都不甚了解。在此，我们还是想提示日常业务涉及跨境资金流动的企业以及从事跨境交易的企业，一方面要跟经办银行充分沟通，听取银行的意见和建议，另一方面要关注和一定程度地理解外汇管理制度及实务，以保证对资金合规进出境的方式有基本了解，避免出现后期被行政调查甚至面临处罚的窘境。

随着《中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定》于2022年4月7日起正式生效，为了对该协定项下进出口货物原产地正确确定，海关总署制定了《中华人民共和国海关〈中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定〉项下经修订的进出口货物原产地管理办法》（海关总署公告2022年第32号,下称“32号公告”），同步于2022年4月7日起实施。其主要内容如下：

1.原产货物范围

（1）在中国或者新西兰完全获得或生产的货物；（2）在中国或新西兰完全使用符合32号公告规定的原产材料生产的货物；（3）在中国或新西兰使用非原产材料生产，但符合32号公告附件1载明的产品特定原产地规则规定的税则归类改变、区域价值成分、制造加工工序或者其他要求的货物。

2.完善“直接运输”条款

32号公告规定，从出口方运输至进口方的原产货物，符合下列条件之一的，货物保有其原产资格：（1）未途经其他国家（地区）；（2）途经其他国家（地区），但除进口方要求的卸货、重新装载、重新包装、拆分、施加进口方所要求的标签或者标记，或者任何为保持货物状态完好而进行的操作外，货物在其境内未进行任何其他处理，并且处于这些国家（地区）海关的监管下，停留时间不得超过12个月。32号公告对什么情形属于“为保持货物状态完好而进行的操作”进行了举例说明，并调整了在第三国停留时间的要求。

3.引入经核准出口商原产地自主声明制度

32号公告规定《中新自贸协定》项下原产地证明包括原产地证书和原产地声明。原产地声明包括经核准出口商原产地声明和基于预裁定原产地声明。

4.增加原产地证书补发条款

因不可抗力、非故意的错误、疏忽或其他合理原因导致原产地证书未能在货物装运前或装运时签发，中国或新西兰签证机构可应出口商申请在货物装运之日起1年内补发。补发的原产地证书应当注明“ISSUED RETROSPECTIVELY”（补发），自货物装运之日起1年内有效。

随着俄乌冲突的爆发和持续升级，美欧等西方国家先后对俄罗斯采取了一系列严格的出口管制与经济制裁措施。与以往多数针对特定目标发起的管制与制裁措施不同，美国及其盟友此番针对俄罗斯采取了包括但不限于切断俄罗斯银行与美国金融体系的联系、阻断俄罗斯的高科技产品进口、限制俄罗斯获取关键技术、萎缩其工业基础等打击与制裁措施，手段更为强硬，可以称之为“极限制裁”。

从当前形势看，出口管制和经济制裁俨然成为了国家竞争的主要手段，甚至有的观察者认为它与军事冲突和外交对抗相比还要更为激烈，企业也因此面临更多的新挑战。在企业的应对策略层面，则需要企业密切关注政策风暴的起点，将可能存在的政治风险一并纳入新时代下合规体系建设的考量范畴，同时注意加强行业协作和跨国协作，确保公共关系应对平稳、风险应急处置得当、人员保护措施完善，建立健全企业的能力防护体系。包括但不限于从以下维度进行应对：

1.加强政策预警与法规动态跟进

针对交叉监管下的合规，需要及时关注各国针对半导体以及其他高科技行业的出口管制与经济制裁法律和政策变化，将各业务开展所在国的监管要求进行“外规内化”，逐步建立并完善合规体系。

2.开展风险筛查与评估并建立公司防范出口管制风险的底线手册

提高对出口管制的合规意识，积极寻求外部律师的帮助和专业建议，对管制疑难领域、新兴技术领域等开展相关的风险筛查和必要的评估。

3.建立备用供应链以减轻物项短缺带来的生产经营问题

针对受管控的美国物项，相关企业可以聘请专业人士根据美国出口管制体系中的“最低减让标准”“外国直接产品规则”等专业规则进行分析评估，以明确受管控的物项范围并建立备用供应链。

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封面图源：光影斑斓·Dianne Smith

责任编辑：赵天园

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