从抗辩成功案例，看和解僵局的应对之道丨多边开发银行合规制裁（八）

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近年来，中国企业被多边开发银行制裁的案例不在少数，但大多以和解协议的方式结案，鲜有企业选择进入行政审查程序（adjudicative process）继续申诉/抗辩。但近期团队代理的多起案件却另辟蹊径，企业放弃和解并坚持在行政审查程序中抗辩到底，最终取得了良好效果。其中一起案件中，企业拒绝和解后，世行廉政局（INT）也放弃了指控，未再采取进一步措施。另一起案件中，企业拒绝和解并进入行政审查程序后，非行制裁专员（Sanction Commissioner）作出了最轻的制裁措施。今天，就让我们一同走进其中一个极具代表性的案例，看看我们是如何协助中国企业勇于抗辩、突破和解僵局，最终成功扭转局面、迎来转机的。

为开拓非洲市场，A公司（私营企业）与B公司（国有企业）组成联合体，连续主导了一系列非行项目的投标。期间，A公司一名员工作为联合体的授权代表，竟在投标文件正式提交前，擅自篡改了B公司的业绩经验，以满足招标要求。而B公司对此毫不知情。

事情败露后，A公司因业绩造假的欺诈行为被非行制裁了1年。随后，非行对B公司也开展了调查，以疏于管理和审查为由追究B公司责任，并在和解谈判中建议对B公司采取为期24个月的附条件不制裁（CND）措施。这意味着，虽然B公司可以继续投标非行项目，但B公司及其境内外全体分子公司必须按照非行的合规标准完成合规整改，且这一制裁结果还会在非行官网公示。事实上，非洲业务在B公司整体业务布局中占比极小，因此这一制裁结果不仅会迫使其承担高昂的合规成本，还会严重影响企业声誉，极为不合理。

我们临危受命，接手案件后首先帮助B公司开展内部调查，重新梳理和构建事实，全面审阅核心案卷及事实材料共500份，梳理70余份公司制度，并向非行提交了内部调查报告、43份支持性材料和6份证人证言，充分证明B公司在违规行为中的参与程序轻微。同时，我们深入研究非行制裁规则和在先判例，向非行提出和解协议中建议的CND过重，申斥函（Letter of Reprimand）才是恰当的制裁措施。

和解谈判持续了近3年，非行调查员始终拒绝让步，和解谈判陷入僵局。在充分分析利弊的基础上，B公司采纳了我们的建议，放弃和解。非行调查部门廉政和反腐败办公室（PIAC）对案件重新复审后，将案件移交至制裁专员。令人欣慰的是，在案件移交时，PIAC主动建议将制裁措施降低为最轻的申斥函，这与我们最初的预判不谋而合。最终，B公司不仅不用承担高额的整改成本，而且由于申斥函无需公示，B公司还避免了声誉损失。

这个案例虽然只是众多成功案例中的一个缩影，却也有力地诠释了，在和解之路走不通的情况下，中国企业还可以通过积极发声、坚持抗辩，实现突破困局、维护合法权益的目标。

实践中，多边开发银行的调查部门完成调查后，通常会向被调查公司发Show Cause Letter，并主动告知其可以选择进入和解程序。然而，并非所有案件都有机会进入和解程序，也并非所有案件都适合通过和解程序解决。

1. 和解程序的适用需要满足相应条件

根据非行《制裁程序》第16.3条，[1] 倘若被调查公司有过制裁 “污点”，无论这 “污点” 是通过和解还是行政审查程序留下的，也无论实施制裁的主体是非行本身，还是《交叉制裁协议》下的其他多边开发银行，该公司都不得适用和解程序。

据统计，各主要多边开发银行正在制裁的中国企业及个人数量已接近800（含连带制裁），[2] 但这一数据尚未包含已经解禁的企业。因此，实际背负制裁历史的中国企业数量远超此数。这些中国企业后续如果面临非行调查，都没法再和非行谈和解，只能通过行政审查程序进行申诉抗辩。

而在美行这边，和解协议的适用同样面临较高的门槛。[3] 若企业期望与美行达成和解，要么需提供系统性违规行为的实质性证据，要么需提供美行调查部门尚未掌握的关于自身或他人违规的实质性证据。这两个条件与我国刑法中的自首、立功情节较为类似。如果企业无法满足任一条件的，将失去与美行进行和解谈判的资格。

再看亚行，其在和解程序方面的发展历程也颇具特色。曾经，亚行并没有设置和解程序。然而，2024年10月新制定的亚行《调查与执法框架规定》打破了这一局面。该规定明确，在调查阶段，被调查主体可以与亚行调查部门 OAI 通过谈判达成和解协议 (Proposed Resolution Agreements, PRAs）[4]。

2. 如果企业选择和解谈判，就需要放弃免责抗辩

根据《多边开发银行和解一般原则》的规定，[5]多边开发银行与被调查企业开展和解谈判的重要前提是，企业必须认可调查部门认定的违规事实，坦诚地承认自身的过错或责任，不对违规事实及责任承担进行任何抗辩。

在被多边开发银行调查时，如果企业对违规事实的判定和责任归属有着与调查部门截然不同的看法，就应当审慎考虑究竟是通过积极抗辩来争取免责或减轻制裁，还是通过自认不利事实和责任承担来换取减轻制裁。

值得注意的是，企业（特别是国有企业）承认违规行为以后，上级单位可能会进行问责，导致与被调查案件相关的人员承担内部责任。更令人担忧的是，多边开发银行的调查部门与成员国政府主管部门之间已经构建起了一张紧密的信息共享大网。企业对违规责任的自认，还可能成为触发国家执法行动的扳机。（详见往期文章《中国企业在制裁名单上停留多久才会着手解禁？丨多边开发银行合规制裁（五）》）。

因此，企业在面临多边开发银行调查且对违规认定存在异议时，应审慎权衡，不应贸然自认，否则不仅难以争取有利结果、有力维护自身利益，还可能引发一系列复杂棘手的问题。

多边开发银行普遍设置了两级行政审查机构。因此，对于被制裁企业而言，在行政审查程序中有两次抗辩机会，一次是调查部门将案件移交一级审查机构后，另一次则是向二级审查机构提起上诉。

从相关数据来看，不管是在一级还是二级行政审查阶段，倘若被制裁企业能够充分抓住抗辩机会、合理陈述自身诉求并有力举证的，就有可能在行政审查程序中争取到更有利的结果。

据非行统计，2014年至2022年期间，非行一级行政审查机构（即制裁专员）共审查了由调查机构PIAC提交的58个案件，其中有接近半数的案件被驳回、撤案或以其他方式处理，仅有剩余的37个案件则作出了制裁决定。[6] 尽管非行未进一步披露这些制裁决定是加重还是减轻了PIAC建议的制裁措施，但根据以往经验，很可能部分案件的制裁结果是比PIAC 最初指控的要轻的。这充分表明，企业只要积极行使申诉抗辩权利，就有相当大的概率改变案件的最终处理结果。

再看世行，据《世行 2024 财年制裁机制报告》[7]统计，在 2020 年至 2024 年期间，世行的第二级行政审查机构制裁委员会共受理了 22 起申诉抗辩案件。其中有 57% 的案件成功减轻了制裁措施，剩余则是维持或加重制裁措施。这一数据同样说明，企业向二级行政审查机构积极抗辩也是有可能争取到从轻处理的。

因此，企业在多边开发银行的制裁程序中，应充分利用两次抗辩机会，积极准备并合理申诉，更好捍卫自身合法权益，争取最有利的结果。

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封面图源：景中景·Tillian Reeves