中国PFAS监管状况及企业法律责任风险防范

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全氟/多氟烷基物质（PFAS）是一种用途广泛的人造化学物质，包括全氟辛酸（PFOA）、全氟辛基磺酸（PFOS）、全氟己基磺酸（PFHxS）及其他众多化合物。PFAS因其耐热、耐腐蚀、防油、防水、防污的特性而广泛应用于工业和消费品领域，如纺织、服装、日化、电子、消防、食品加工和医疗用品等。由于PFAS的碳氟键十分稳定，其不会自行分解，而是会在环境和生物体内积累，是一种持久性有机污染物，被称为“永远的化学品”。同时，PFAS也具有肝肾毒性、免疫毒性、生殖毒性、代谢异常、神经毒性和致癌性等，可对人体健康造成多种不良影响。[1]

国际上，对PFAS进行强监管为主流趋势。《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》旨在减少、消除和预防持久性有机污染物污染，该公约2004年生效，目前有186个缔约方。PFOS自2009年起列入该公约附件B（限制），PFOA自2019年起列入附件A（淘汰），PFHxS自2022年起也列入附件A（淘汰）。[2]随着近年来越来越多PFAS威胁人体健康科学证据以及PFAS污染被发现，各国各地区的监管机构也正在采取更加严格的措施控制PFAS。在欧盟，2023年发布的一项欧洲多国参与的研究显示，欧洲至少有1.7万个地点发现有PFAS污染的痕迹，约640个地点浓度超过1000ng/升，300个地点浓度超过10000ng/升。[3]同在2023年，德国等五国主管机构向欧洲化学品管理局（ECHA）提交了一项涉及限制一万种PFAS物质的提案，旨在减少PFAS向环境的排放并提升产品与工艺的安全性。[4]根据ECHA在2025年8月的公告，其计划于2026年底前完成该提案的科学评估。[5]在比利时，自Zwijndrecht PFAS污染事件后，比利时弗拉芒大区于2023年7月启动了《弗拉芒PFAS行动计划》，包该计划括污染场地修复与废物处理处置、预防和减少环境排放及泄漏等一系列具体措施。[6]在美国，研究显示截至2024年8月，全美2067处饮用水源检测出可测量的PFAS污染水平。而美国地质调查局估计，至少45%的美国自来水含有PFAS。[7]同年，美国环保署还公布了针对PFAS物质的最终《国家主要饮用水法规》。[8]

近年来，中国也不断加强对包括PFAS在内的新污染物的监管，并逐步建立起PFAS监管政策制度体系，企业在中国生产使用PFAS，建设、管理供应链时有必要做好风险管理，持续关注监管变化，确保生产使用PFAS可有效防范法律责任风险。

目前，中国尚未在立法层面对PFAS进行专门规制，但出台了涉及PFAS的政策、标准和技术规范，监管思路及监管措施主要为：

1. “禁、减、治”全过程管控

PFAS属于新污染物，2022年5月，国务院办公厅印发了《新污染物治理行动方案》（下称《方案》）。《方案》提出了涵盖“禁、减、治”三个环节的全过程管控思路：一是“禁”，从源头预防新污染物进入环境，措施包括：禁止高危害或高环境风险新化学物质上市、禁止或限制高环境风险化学物质的生产使用、限制产品中高环境风险化学物质的含量等。二是“减”，旨在减少新污染物在生产、使用、消费过程中向环境的排放，主要措施包括实施强制性清洁生产审核、实施最佳可行技术、开展最佳环境实践、防范生产过程中向环境的无意泄露和释放等，同时，通过绿色设计、绿色产品研发等，减少新污染物的生产使用。三是“治”，统筹推动大气、水、土壤多环境介质协同治理，开展固体废物环境管理和土壤修复治理等，进一步减少新污染物对环境的影响。[9]

中国参照《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，大力管控PFAS的环境风险，根据生态环境部等部门发布的《重点管控新污染物清单》（2023年版）、《中国严格限制的有毒化学品名录》（2023年）和《产业结构调整指导目录（2024年本）》，相关措施归纳整理如下：

尽管目前中国《重点管控新污染物清单》和《中国严格限制的有毒化学品名录》是按照“禁、减、治”的思路对上述三类PFAS物质实施管控，但PFAS物质并非完全禁用，其中的PFOA存在使用豁免，由于中国在国家层面目前尚缺乏关于PFAS的污染物排放标准，故是否可实现对PFAS的实际管控作用是需要观察的。以水污染为例，《污水综合排放标准》（GB 8978-1996）、《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）规定了氟化物限值，但不具体涉及PFAS。行业排放标准方面，2021年开始实施的《电子工业水污染物排放标准》（GB 39731-2020）规定了氟化物的排放限值，但也不具体涉及PFAS的限值要求。更早的行业排放标准如《纺织染整工业水污染物排放标准》（GB 4287-2012）、《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）等同样不涉及对PFAS的限值要求。缺乏PFAS的污染物排放标准会使排污单位在排放PFAS污染物时缺乏控排依据，自然也会削弱PFAS管控的实际效果。

值得注意的是，目前已经有地方污染物排放标准纳入了PFAS。如2025年7月开始实施的《四川省化工园区水污染物排放标准》（DB51 3202-2024）第4.2.4条要求：“排污企业和化工园区集中式污水处理厂应根据废水产生使用的原料、生产工艺过程、生产产品、副产品和中间产物，从表3中筛选需要控制的废水特征污染物指标及其排放限值，并经生态环境主管部门通过环评审批或排污许可证核发等方式确认执行。”该标准表3中规定，全氟辛酸的企业间接排放限值是0.05mg/L、园区集中污水处理厂直接排放限值是0.015mg/L；全氟辛烷磺酸在企业间接排放和园区集中污水处理厂直接排放中均不得检出。

未来，针对企业豁免用途中可能涉及的PFAS物质排放以及污水处理企业的污水排放，不排除国家和更多的地方会出台相关排放标准。

2. PFAS物质含量管控标准及技术规范

对于普通人群而言，PFAS的常见暴露途径主要是其接触的衣物如户外冲锋衣、婴幼儿用品、摄取的饮用水等。目前中国对PFAS物质含量的管控主要体现在生活饮用水、消费品、纺织品、食品接触材料等中，除食品接触材料及制品用添加剂外，相关管控大多目前大部分是非强制性的。相关规范如下：

以中国目前的《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022）为例，该标准规定了三大类共152项指标。[21] 根据该标准第4.2条要求，生活饮用水水质应符合常规指标和扩展指标的要求，在生活饮用水中含有参考指标时，可参考该指标的限值。[22]目前，“全氟辛酸”和“全氟辛烷磺酸”这两种PFAS在该标准中均仅是水质参考指标，并非必须强制执行。

相比之下，发达经济体正在更多地通过强制性法规、标准等方式对PFAS含量进行管控。例如，美国环境保护署在2024年4月发布了针对PFOA、PFOS、PFHxS、PFNA、HFPO-DA共5种PFAS物质及其混合物的《国家主要饮用水法规》，规定了这些PFAS在饮用水中的强制性含量限值。

又如，欧盟近年来则针对饮用水制定了(EU) 2020/2184指令，并针对食品中PFAS化合物浓度制定了(EU) 2022/2388规章。(EU) 2020/2184指令新增了PFAS总量（PFAS Total）和20种PFAS总和（Sum of PFAS）两个指标，要求欧盟成员国制定本国水质标准时采用PFAS总量或20种PFAS总和中的一项或两项。其中，PFAS综合的限值是0.50μg/L，而20种PFAS总和的限值是0.10μg/L。[23]而(EU) 2022/2388规章则规定了蛋品、鱼类、甲壳类、双壳贝类、肉品及可食内脏等食品的PFOA、PFOS、PFHxS、PFNA及其总和的最大限量标准。[24]

随着中国不断加强PFAS监管，不排除未来会有更多的强制性标准对PFAS含量进行限制，尤其是对于供水企业，随着近年来全球范围内PFAS饮用水新闻不断发酵，未来中国也可能会将PFAS含量纳入《生活饮用水卫生标准》的常规指标或扩展指标中，强制要求供水企业达标。

3. 自行监测与信息公开要求

根据生态环境部2022年发布的《环境监管重点单位名录管理办法》，生产、加工使用或者排放重点管控新污染物清单中所列化学物质的企业事业单位，应当纳入重点排污单位。[25]相关重点排污单位应当依法履行自行监测、信息公开等生态环境法律义务，采取措施防治环境污染，防范环境风险。[26]

在环境信息公开方面，2022年开始实施的《企业环境信息依法披露管理办法》和《企业环境信息依法披露格式准则》对重点排污单位需要在其年度/临时环境信息依法披露报告披露的信息作出了详细规定，这些信息并不限于PFAS相关信息。企业需要在各省建立的企业环境信息依法披露系统中按照上述规定披露环境信息。

在自行监测方面，《排污单位自行监测技术指南 总则》（HJ 819-2017）要求，如果根据生产过程的原辅用料、生产工艺、中间及最终产品，排污单位排放纳入相关有毒有害或优先控制污染物名录中的污染物指标，则这些指标也应纳入监测指标。[27]根据第一批和第二批《优先控制化学品名录》，PFOS和PFOA属于优先控制污染物。企业应按照《排污单位自行监测技术指南 总则》要求，如果排放的废水中含有PFOS和PFOA，则需要对PFOS和PFOA进行监测。生态环境部在2023年12月发布了《水质全氟辛基磺酸和全氟辛酸及其盐类的测定同位素稀释/液相色谱-三重四极杆质谱法》（HJ 1333-2023）和《土壤和沉积物全氟辛基磺酸和全氟辛酸及其盐类的测定同位素稀释/液相色谱-三重四极杆质谱法》（HJ 1334-2023）两项监测方法，[28]企业可根据有关监测方法实施监测。

目前全球范围内，有些涉及PFAS的案件影响较大，索赔金额也较高。比如2024年3月，美国某企业与美国公共供水系统供应商就饮用水中PFAS污染问题所达成的和解协议获得南卡罗来纳州联邦地区法院的最终批准，该和解协议所涉金额高达103亿美金。[29]

因此，在全球PFAS监管不断强化的背景下，企业尤其是供水企业，在遵守现行国内外法律法规、政策、标准及技术规范的情况下，并不能完全排除未来可能面临的潜在法律责任风险，需提前做好防范。

1. 行政责任风险

根据《产业结构调整指导目录（2024年本）》，“全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟、全氟己基磺酸（PFHxS）及其盐类和相关化合物、全氟辛酸（PFOA）及其盐类和相关化合物”，以及“含全氟辛酸及其盐类、全氟辛烷磺酸的涂料”均属于落后产品，被纳入“淘汰类”。对不按期淘汰相关产品的生产、销售企业，其可能面临罚款、没收违法所得、责令停产或予以关闭、吊销生产许可证、吊销排污许可证、停止供电等后果，直接责任人和有关领导也可能会被追究责任。[30]

对于就PFAS实施强制性排放限值或含量限值行业企业来说，PFAS超标还可能违反相关环境保护或产品（食品）质量安全法律法规。比如如果按照《四川省化工园区水污染物排放标准》（DB51 3202-2024）的规定，如果企业将PFOS或PFOA纳入排污许可证并执行相应的限值，那么超标排放就可能违反《排污许可管理条例》继而面临罚款等行政处罚。

2. 民事责任风险

民事责任并不以行政违法为前提。尽管中国对PFAS含量的管控目前主要是通过非强制性的国家标准，但如果PFAS导致了危害人体健康、造成人身损害乃至死亡的情况，或者造成了土壤地下水等生态环境损害，相关责任人依然可能会被要求承担损害赔偿责任，排放PFAS的企业也可能面临索赔。

比如，就供水企业来说，《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022）第4.1条对饮用水水质提出了“生活饮用水中化学物质不应危害人体健康”等基本要求，如果出现饮用水中PFAS已经达到了危害人体健康、造成人身损害乃至死亡的情况，司法机关可能依据《民法典》第1165条要求供水单位承担侵权责任，[31]甚至不排除适用《民法典》第1202条关于缺陷产品责任的规定要求供水单位承担无过错责任的风险。[32]此外，根据《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》，如果出现饮用水中全氟辛酸和全氟辛烷磺酸造成众多消费者人体健康受到损害，除相关个人外，消费者协会及社会组织也可能提起公益诉讼，要求供水单位承担民事侵权责任。[33]

就排污单位来说，如果因排放的污水或危险废物中含有PFAS，客观上导致生态环境受到污染并造成他人损害，即使排放企业没有过错，司法机关也可能会根据《民法典》第1229条的规定要求排污单位对损害承担无过错责任。[34]另外，根据《民事诉讼法》和《生态环境损害赔偿管理规定》，如果PFAS对环境造成污染，符合法定条件的社会组织可能对排污单位提起公益诉讼，政府也可能通过磋商或提起诉讼的方式要求排污单位承担生态环境损害赔偿责任。[35]

目前在国际上已经有不少成功求偿的案例。比如，2022年，美国某企业被认定其对位于比利时弗拉芒大区Zwijndrecht工厂周边地区空气、土壤及居民血液的PFAS污染负责。该企业与当地政府达成协议，须投入约5.71亿欧元，执行商定的修复措施以降低PFAS污染危害人类与环境的风险。[36]又如，2025年，三家美国企业就涉及PFAS的环境索赔达成和解，向新泽西州支付最高20亿美元赔偿金。[37]

3. 刑事责任风险

除了行政责任和民事责任，《刑法》规定有生产、销售不符合安全标准的食品罪、过失致人死亡罪、过失致人重伤罪等。如果PFAS含量已经达到损害人身健康的程度，且导致了重伤或死亡的结果，相关责任人可能存在需要承担刑事法律责任的风险。实践中，中国也存在因为供水水质不符合强制执行的水质标准而被判处生产、销售不符合安全标准的食品罪的案例。[38]

在这方面国际上亦有案例经验。比如，2025年6月，意大利法院就Miteni化工厂PFAS污染案件作出了判决，认定11名化工厂高管犯有与PFAS污染相关的环境罪行，相关民事赔偿总额超7500万欧元。尤其值得注意的是，尽管Miteni化工厂所有权历经多次变更，法院仍认定企业交易行为不能免除个人对欧洲最大地下水盆地污染及由此引发的环境灾难的责任，前任高管被判处2年零8个月至17年半不等的刑期。[39]

4. 法律责任风险防范

针对国内外的PFAS监管及可能面临的潜在法律责任风险，企业可开展以下风险防范工作：

• 及时跟踪国内外PFAS相关立法和监管动态，尤其是欧美发达经济体和企业的出口目的地国对物品中PFAS物质含量限值的要求。比如，ECHA在2025年8月20日公布了更新后的PFAS禁止草案，计划在2026年底完成该草案的科学评估。

• 摸清企业存在PFAS的环节并开展合规管理及潜在法律责任风险审查，做好PFAS监测，防范对人身及环境现实及潜在的污染风险。

• 排查供应链，寻求PFAS替代品，降低对PFAS的依赖，确保供应链的稳定。

• 就日常PFAS管理中发现的合规问题与地方生态环境等部门进行充分沟通，必要时对合规问题进行法律论证。

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