保护主义再抬头——浅谈欧盟《外国补贴条例》歧视性执法和司法实践

2024年4月，欧洲联盟委员会（“欧委会”）根据《外国补贴条例》（“FSR”）第14条对同方威视技术股份有限公司（“同方威视”）的波兰和荷兰子公司（“同方威视欧洲子公司”）进行了FSR实施以来的首起黎明突袭检查（“突击检查”）。根据2024年7月8日欧盟官方公报（Official Journal of the European Union）公布的信息，[1]针对欧委会的调查决定及后续的信息提供和诉讼保留请求（尤其是针对存储在中国境内的信息的请求），同方威视欧洲子公司向欧盟普通法院（“欧盟法院”）提交了首起临时禁令申请和上诉，请求法院裁定欧委会中止执行调查决定，并进一步判决调查决定无效（“本案”）。2024年8月12日，欧盟法院在未开庭审理的情况下驳回了同方威视欧洲子公司的临时禁令申请（“驳回裁定”）。

尽管欧盟法院尚未对同方威视提起的主诉进行审理，但纵观法院在案件审理过程中的做法及其在驳回裁定中的论证思路，FSR制度在立法、执法和司法层面的歧视性问题一目了然，欧盟法院在FSR语境下的国家保护主义倾向昭然若揭。

欧盟对成员国内部的国家补贴（state aid）和外国补贴分别出台了不同的规则，前者受《欧盟运作条约》（TFEU）下的国家援助法约束，后者则受《外国补贴条例》（FSR）约束。与国家援助法相比，FSR赋予了欧委会更为宽泛的执法权力，并表现出对非欧盟成员国企业明显的歧视倾向。FSR在其立法目的中虽然明确要求确保对欧盟成员国的国家援助和外国政府补贴进行平等对待，维护内部市场的公平竞争，但根据我们对FSR制度下实际的执法和司法实践的观察，存在对内对外明显的“双重标准”。

FSR允许欧委会对涉嫌获得扭曲性外国政府补贴的欧盟境内企业进行突击检查，而国家援助法却并未授权欧委会针对成员国的非法补贴进行类似的突击检查的权力。针对成员国的非法补贴，欧委会只能通过信息提供要求（RFI）等常规执法手段进行调查。突击检查是在诸多行政执法手段中对企业正常经营活动影响最大、最具有杀伤力的一种执法行为，而这种“杀伤力”却仅适用于受到FSR调查的企业（多为在欧盟运营的外资企业），而受到欧盟成员国国家援助的企业（多为欧盟本地企业）却可以免受该等的伤害。这一差别对待显然违背了欧盟判例法下的非歧视原则（non-discrimination），并且违背了FSR的立法初衷。

此外，暂且不论欧盟法本身规定的两种制度是否构成对成员国和非成员国企业的歧视，就从FSR规则本身来看，欧委会在FSR第14条项下的突击检查权力应当仅限于“必要”（necessary）程度。[2]换言之，考虑到欧委会可以通过一系列信息提供要求收集调查所需材料，且被调查企业具有较高的配合义务（否则面临巨额罚款和调查结果不利的后果），欧委会应仅在极其例外的“必要”情况下使用突击检查的权力，例如，被调查企业有销毁证据的可能性、明确表明将不配合提供相关信息，或存在销毁证据、不配合调查的“案底”。

然而，根据我们对欧委会实际执法情况的观察，FSR规则层面对欧委会仅在“必要”情况下才能进行“突击检查”权力的这一约束几乎沦为“一纸空文”。不同于反垄断调查中被调查企业可以轻易销毁邮件、文件等重要证据材料，有关企业的补贴信息大多为公开信息，或必须从公司的业务和财务记录中获得的信息，并不存在被轻易销毁的风险，因此，FSR制度下的“突击检查”权力应当仅在非常有限的特殊情况下被调查机关行使。在针对同方威视的FSR调查中，欧委会完全可以采取对企业影响更小的方式，通过向同方威视提前发出信息提供要求来开展调查。但其未提前发出该等要求，且在没有证据证明同方威视可能拒绝配合调查或将销毁重要文件资料的情况下，径直采取了突击检查的做法。因此，欧委会对同方威视进行突击检查明显缺乏必要性的基础。尽管FSR赋予了欧委会较大的执法权，但在本案中，欧委会行使的执法权甚至可能超过了FSR的条文规定，同时可能违反欧盟判例法下的目的—手段相称原则（proportionality）。

根据FSR第10条，作为初步调查的第一步，欧委会有权要求被调查企业提供有关外国财政资助的信息，以评估该等外国财政资助是否构成外国补贴——如果一项外国财政资助对在欧盟市场从事经济活动的企业直接或间接授予了利益（“授益性”），且该等利益在法律或事实上仅限于特定的企业或产业（“专向性”），则可能被认定为外国补贴。此外，如果欧委会认为该等外国补贴对欧盟内部市场具有扭曲效果且其对欧盟内部市场的消极影响大于积极影响，则有权对被调查企业实施限制性承诺或救济措施。

根据FSR第16条第3款，如果被调查企业是外国国有企业，并且未能按欧委会要求提供必要信息，则欧委会可以推定某项外国财政资助对该等企业授予了利益，而无需提供第10条第3款所要求的充分依据（“sufficient indications”）。值得注意的是，欧盟国家援助法并未对欧盟成员国的国有企业提出类似的推定规则。相反，《欧盟运作条约》（TFEU）第345条规定了针对欧盟成员国企业所有制的中立原则，即TFEU不得对欧盟境内的国有企业和私营企业进行区别对待。[3]与TFEU相比，FSR针对非欧盟成员国国有企业采取不利推定的规则，再次体现了其对欧盟境内的外资企业的歧视性做法。

除了FSR制度本身具有歧视性问题，本案中欧盟法院的驳回裁定也存在明显的法律错误和保护主义色彩。从程序上来看，本案没有进行开庭审理，导致同方威视没有进行口头陈述和辩论的机会，剥夺了同方威视的重要程序性权利。

根据欧盟法院公布的驳回裁定，同方威视在主诉中提出了五点诉讼理由：[4]

针对同方威视提出的第一点和第二点诉讼理由，欧盟法院对欧委会的域外管辖权作出了较宽泛的解释，认为欧委会要求欧盟境外实体提供信息的做法并不“新奇”：根据国际公法和欧盟竞争法下的“有效效果原则”（the qualified effects test），欧委会有权对发生在欧盟境外、但在欧盟境内产生了可预见、立即和实质性影响的行为实施域外管辖权。此外，法院强调，如果欧委会无权要求欧盟境外实体提供信息，则无法有效行使其执法权。但是，对于本案涉及的FSR制度来说，法院却选择忽视其法律框架和条文对欧委会域外执法权的明文限制。FSR第14条和第15条明确区分了欧委会执法权的地域界限，针对欧盟境内执法和域外执法的不同情形规定了不同的限制条件：（1）根据FSR第14条，欧委会有权在欧盟境内进行必要的调查；（2）根据FSR第15条，欧委会可以在欧盟境外的第三国进行调查，但前提是第三国政府被正式通知并且未对调查表示异议。由此可见，欧洲议会和欧盟理事会在起草FSR时已经预见欧委会在调查外国政府补贴的过程中可能需要进行域外执法，并在为其赋能的同时设置了明确限制，即，按照国际惯例通过政府间渠道请求执法协助并获得同意。本案中，欧委会在突击检查的过程中要求提供同方威视欧洲子公司无法获得的、存储于欧盟境外服务器的母公司数据，明显突破了受到地域限制的“突击检查”的权力边界，借“突击检查”之名行“域外执法”之实。本案一审法院支持欧委会的该种做法，不当地扩大了FSR制度下欧委会域外执法的权力边界，该判决如不能得到纠正，将导致所有在欧盟运营的外资企业都会面临着其本国母公司的数据信息随时受到欧委会监管和执法的巨大负担。

此外，在强调欧委会执法权的有效性的同时，法院却对同方威视反复强调的遵守欧委会的调查决定将迫使其违反中国法的主张避重就轻，存在明显的逻辑混乱和自相矛盾的地方。具体而言：

（1）法院提出，在评估欧委会调查决定的合法性时应适用欧盟法和国际公法而非中国法。但是，在适用国际公法的情况下，法院未能解释为何欧委会迫使申请人母公司违反其母国法是符合国际法规则的，也未能解释为何迫使申请人母公司违反其母国法将不会影响申请人的实质性利益。特别是，法院认为欧委会有权直接通过向欧洲子公司送达调查决定的方式要求欧盟境外的母公司提交信息（即，母公司需要遵守调查决定），但同时却认为母公司需要遵守的中国法与本案并不相关，且没有提供任何令人信服的解释和说理。

（2）此外，法院认为同方威视欧洲子公司未能证明其无法获取存储在中国境内的信息，也未能证明公司已配合欧委会作出数据出境相关申请。但是，欧盟法院未能回应更为实质性的问题：如果同方威视欧洲子公司无法通过欧盟境内的技术途径获取存储在中国境内的数据，欧委会是否有权强制欧洲子公司从其中国母公司获取相关信息，而无需根据相关国际互助条约、政府间执法谅解备忘录或外交程序请求提供执法协助。欧盟法院在驳回裁定中避重就轻地试图寻找一条维护欧委会执法权的“捷径”的做法，体现了其在FSR语境下的保护主义立场。

（3）针对同方威视提出的第三点至第五点诉讼理由，欧盟法院甚至未进行任何实质审理，而是径直作出了简单的驳回裁定。尽管根据欧盟法，在临时禁令申请中申请人只需提供“表面证据”（prima facie case）证明其诉讼理由并非毫无根据（unfounded），而无需提供确凿证据证明其诉讼理由的确然性，但本案法院依然认为，同方威视提出的这些诉讼理由缺乏足够证据以证明其充分的可能性。

综上，欧盟法院在本案中的处理方式使其驳回同方威视申请的裁定漏洞百出，并进一步体现了欧盟法院无原则地遵从欧委会立场的保护主义做法，未能实质性起到对欧盟执法机构制衡作用。

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